EL CUERPO DE ADMINISTRADORES PROVINCIALES

Una experiencia de gestión en la Provincia de Santa Fe

Autores:

Administradora Provincial Dra. Viviana Mian

Administradora Provincial Ing. María Alejandra Pérez Colmegna

Administradora Provincial Dra. Rosana Viotti

1.      Necesidad del cambio del modelo burocrático a partir de cambios sociales

El paradigma burocrático, considerado en su momento la piedra angular del Estado Moderno, se encuentra en crisis, ya no funciona eficientemente. El tipo de gobierno desarrollado durante la era industrial (1930-40), con sus burocracias centralizadas y lentas, su preocupación por las reglas y las regulaciones y su cadena jerárquica de comandos ha quedado obsoleto.

Este modelo de burocracia surgió en una sociedad de cambios más lentos, donde sólo aquellos en las altas jerarquías tenían información suficiente para tomar decisiones acertadas; en una sociedad donde la mayoría de la población trabajaba con as manos y no con la cabeza; y en una sociedad de mercados masivos. Ese modelo no funciona en los ‘90, en una sociedad de cambios vertiginosos, orientada a la información y basada en conocimientos intensivos. Hoy vivimos en una aldea global, donde la población tiene acceso a la información casi tan rápidamente como sus líderes, donde empleados con mucha educación y formación se resisten a sólo recibir órdenes y demandan autonomía, en una sociedad de nichos de mercado, donde los consumidores exigen tener opciones y ser escuchados.

Los patrones burocráticos han llegado a ser tan difíciles de manejar que no logran dominar la complejidad creciente de nuestras actividades colectivas. Además, la obediencia que antes constituía la virtud cardinal que hacía funcionar el sistema ya no es aceptada de buen grado por los ciudadanos, quienes ahora exigen libertad y autonomía individual. La complejidad ofrece la oportunidad de lograr la libertad, mientras que a la inversa, la libertad aumenta la complejidad. Después que la burocracia se vio en la necesidad de dictar cada vez más reglas para controlar la complejidad, el respeto por las mismas ha declinado y el sistema ha generado confusión e irresponsabilidad.

En lugar del ciclo producción en masa - consumo masivo, cuyo motor era la racionalización, nos dirigimos a un nuevo ciclo cuyo motor es la innovación cada vez mayor. Pero la innovación es ajena al pardigma burocrático, nunca ha podido ser dirigida por órdenes. Para ser innovadores y eficientes la administración pública tiene que comprender cabalmente a los clientes potenciales y reales, lo cual es impedido por el sistema de mando de la burocracia. Un mejor Estado no se logra sólo cuando se disminuye el déficit fiscal o se eliminan áreas sobrantes o inútiles del aparato estatal. Un Estado mejor es aquel que logra llevar a cabo las funciones que le competen en forma eficiente y eficaz, sin olvidar que el destinatario último de sus acciones es el mismo ciudadano que financia su existencia.

Luego de años de estabilidad, el debate no es ya si debe haber más o menos gobierno: lo que se necesita es un mejor gobierno. En Argentina no se ha hecho todavía el gran paso hacia lo que se suele denominar la “Segunda Reforma del Estado”, que implica pasar de un aparato estatal lento, oscuro y burocrático a otro más eficiente, transparente y productivo en su gestión: en pocas palabras, al “gobierno empresario” al cual hacen referencia David Osborne y Ted Gaebler. Es decir, un gobierno que se rige con la lógica del sector privado en cuanto percibe la escasez de los recursos pero que, al mismo tiempo, no ignora la demanda de los ciudadanos por más y mejores servicios.

Según autores como Osborne y Gaebler, en los Estados Unidos están surgiendo nuevos tipos de instituciones públicas, flexibles y adaptables, que usan la competencia, la atención al cliente y otros mecanismos no burocráticos para lograr hacer cosas en forma más creativa y efectiva.

Si bien puede ser prematuro hablar de un nuevo paradigma de gobierno, existen ciertas características que, en mayor o en menor grado, están presentes en todos los casos y que pueden sintetizarse en:

·       Solución de problemas a través de una acción catalizadora.

·       Fomento de la competencia dentro del gobierno y entre los proveedores del gobierno.

·       Medición de la eficiencia de los organismos de acuerdo a los resultados obtenidos y no a los recursos utilizados.

·       Acercamiento al consumidor: pasar de considerar al ciudadano como un usuario molesto a verlo como un cliente a quien hay que respetar y satisfacer.

·       Buscar cómo obtener recursos y no sólo como gastarlos.

·       Prevención de los problemas, en lugar de administración de soluciones.

·       Descentralización de la autoridad: simplificación de las estructuras logrando una mayor horizontalidad en la toma de decisiones.

·       Orientación al mercado.

·       Promoción de la participación activa de la comunidad en los asuntos públicos.

2.      Nuevo modelo de gerencia pública:

En una primera etapa la modernización de la economía significó una reforma de las estructuras productivas, concentrándose en los procesos más rentables. Ya casi superada esa etapa, el sector privado ha tomado conciencia de la importancia del management. No es sólo la calidad del producto, sino la capacidad gerencial y la efectividad de los líderes para llevar adelante un plan lo que permite obtener los resultados esperados. Estas premisas son igualmente válidas en el sector público. Las políticas inteligentes son necesarias, pero no son suficientes para producir resultados concretos. El éxito o fracaso de una política pública descansa, en gran parte, en su implementación, y esta requiere de una capacidad gerencial eficaz.

La clave para que el cambio sea exitoso está en una revolución que debe obrarse en el comportamiento gerencial: para poder responder a la complejidad, la gerencia debe cambiar su modo de razonar. En lugar de tratar de cumplir pasando a una mayor especialización (lo cual responde a la idea de que para resolver un problema complejo es necesario desglosarlo en problemas más pequeños que puedan ser tratados en forma técnica por unidades especializadas, las cuales requieren un esfurzo de coordinación desmesurado), debe responder a la complejidad desarrollando la sencillez en las estructuras y en los procedimientos. Con el fin de ser coherentes, los gerentes públicos deberían poseer mucha mayor discrecionalidad y ser juzgados por los resultados que obtengan.

En una aproximación inicial al perfil deseable para la gerencia pública, al decir de autores  como Kliksberg, se debe dar una valoración importante a los siguientes rasgos:

·       Capacidad para gerenciar complejidad

            Frente a esta necesidad, los métodos tradicionales de formación de directivos no coinciden con las nuevas demandas. Trabajos como los de Kolb señalan que el gerente de excelencia no será aquel que maneje un grupo de actividades específicas, sino aquel que, entre los aspectos centrales, tenga capacidad para aprender de su propia experiencia, “capacidad de darse cuenta”, o sea, de ir haciendo un feedback muy estrecho y correlacionado con lo que está sucediendo en el campo. Asimismo, que pueda “leer las señales de la realidad” y traducirlas en términos de problemas y decisiones. Ello no está ligado a capacidades especializadas de corte usual, sino a facultades, de orden epistemológico, de poder pensar inteligentemente la estructura de la realidad. Vamos descubriendo una lógica por la que, preparar gerentes eficientes quiere decir prepararlos no en habilidades particulares, sino en esta capacidad de conectarse de modo inteligente con la realidad compleja.

·       Capacidad para actuar como agente de cambio de la estructura del Estado

            El Estado registra marcadas disfuncionalidades en lo atinente a enfrentar el contexto de cambio y complejidad acelerados, y ello incide en sus niveles de ineficiencia. El gerente público debe contar con capacidad para constituirse en un relevante agente de cambio. Debe identificar las posibilidades de modificar la hipercentralización del Estado y ser capaz de diseñar los complicados procesos de transición que pueden aparecer en este proceso de acercarse a la comunidad. Además, debe contar con actitudes y preparación para desarrollar trabajos en equipo, para concertar la construcción de redes y para coordinar adecuadamente acciones conjuntas.

·       Capacidad para movilizar el potencial humano de la organización

            La teoría gerencial moderna coincide en destacar el papel del recurso humano como decisivo para el rendimiento organizacional total. En el campo de la Administración Pública las investigaciones han corroborado la afirmación de un manual de las Naciones Unidas que planteaba que “ningún sistema administrativo puede ser superior a los hombres y mujeres que lo dirigen y personifican”. Así, el gerente debe ser capaz de diseñar y poner en acción procesos participatorios sustantivos, liderando el proceso de creación de una cultura corporativa y una mística organizacional en torno a la idea de servicio a la sociedad.

Las exigencias actuales de cambios en el Estado, requieren gerentes públicos que generen transformaciones al interior del aparato estatal, con características tecnológicas y culturales. Lo cual implica introducir nuevas modalidades de gestión, modificar conductas, inducir nuevos valores, y sobre todo asumir compromisos políticos fuertes en cuanto a sostener en los hechos las reformas programáticamente adoptadas. Todo esto para plasmar los valores de transparencia y austeridad que hoy debe hacer propios el Estado.

3.      Una experiencia en la provincia de Santa Fe: el Cuerpo de Administradores Provinciales.

3.1.            Origen

El Cuerpo de Administradores Provinciales fue creado por Decreto 2451 del año 1992 por decisión del Poder Ejecutivo de impulsar la formación especializada de profesionales que, con actitud para el cambio, desarrollen y formulen estrategias renovadoras para el Estado. Surge por la necesidad de hacer realidad una nueva metodología entre el gobierno y su administración, dinamizando las políticas, gerenciando su implementación y optimizando el uso de los recursos disponibles.

La creación del CAP responde a un proyecto de la Provincia de formar profesionales capaces de generar cambios en las organizaciones del Estado, siendo el reflejo de las modernas tendencias gubernamentales y constituyendo una valiosa herramienta de gestión de la cual la provincia de Santa Fe es pionera,  junto con el gobierno Nacional.

Para conformar el Cuerpo, se pensaron mecanismos de selección y capacitación, fundados en la oposición de las capacidades personales como elemento fundamental de evaluación. Se buscó la más amplia participación de los recursos humanos en la Provincia, tanto intra como extra institucionales (sector público y privado), para asegurar la complementación de conocimientos, aptitudes y  experiencias.

3.2.            Funciones

Los Administradores Provinciales desempeñan funciones de planeamiento, asesoramiento, organización, conducción, coordinación de nivel superior y gerenciamiento en toda la Administración Pública Provincial a requerimiento de las jurisdicciones y de acuerdo a las prioridades fijadas por la Secretaría de Estado General y Técnica de la Gobernación.   Su ámbito de trabajo se extiende a organismos descentralizados, entes autárquicos, empresas y sociedades del Estado Provincial o en las que el mismo participe, interjurisdiccionales o interprovinciales, municipios, comunas e incluso los Poderes Legislativo y Judicial.

3.3.            Dependencia orgánica y funcional:

El Cuerpo de Administradores Provinciales depende orgánicamente de la Secretaría de Estado General y Técnica de la Gobernación y funcionalmente, de los niveles superiores de la Administración Pública Provincial.

3.4.            Características destacables

·         Ingreso por selección y formación:

La única vía de ingreso al Cuerpo es a través del cursado y aprobación de un Programa de Formación de Administradores Provinciales (Pro.F.A.P.)

Para ingresar a los mismos se debieron sortear tres instancias eliminatorias de selección, donde se preservó el anonimato:

1.      Examen dirigido a determinar la capacidad de razonamiento.

2.      Prueba de evaluación de criterios, de análisis de realidad y de capacidad para su transformación.

3.      Cinco días de trabajo de taller, con actividades individuales y grupales, con evaluación de conocimientos y aspectos actitudinales, culminando con una entrevista con funcionarios y directivos.

El programa tiene una duración de 12 meses con dedicación full time. Durante su desarrollo se busca potenciar las aptitudes y profesionales de los aspirantes a través de la capacitación y el entrenamiento en técnicas e instrumentos específicos de la Administración Pública Provincial, así como en aquellas ciencias que se relacionan con la gestión estatal.

El PRO.F.A.P en una formación teórico práctica en diferentes temáticas, a saber: Derecho Constitucional y Administrativo, Economía, Estadística Aplicada, Informática, Finanzas Públicas, Políticas Públicas, Comunicación Institucional, Psicosociología de las Organizaciones, Sociología del Estado, Planificación Estratégica, Nuevas Tecnologías de Gestión, Administración de Recursos Humanos, Formulación y Evaluación de Proyectos, Control de Gestión.

Datos estadísticos de los ingresantes:

·         Composición plural y multidisciplinaria

·        
Evaluación anual de desempeño

Cuando los Administradores finalizan su intervención en alguna jurisdicción o anualmente, si el destino excede este tiempo, se solicita al funcionario de quien haya dependido funcionalmente, la confección de un formulario de evaluación de desempeño que considera los siguientes aspectos: responsabilidad hacia la tarea, calidad de asistencia, productividad, preparación teórica, adaptabilidad, aportes a la organización e integración.

·         Movilidad Jurisdiccional

La movilidad jurisdiccional permite una concepción integral de la Administración y genera una comunicación horizontal que facilita la integración y coordinación de las distintas áreas y proyectos del Poder Ejecutivo Provincial.

Asimismo, en relación a la capacitación de los Administradores, permite el intercambio de experiencias y la evaluación permanente de las herramientas de gestión en las distintas jurisdicciones.

·         Capacitación Permanente

Los Administradores Provinciales deben cumplir con un plan anual de capacitación elaborado a partir de las necesidades detectadas en el contexto provincial.

Para ello, se efectúan convenios con Universidades y Fundaciones que forman a los profesionales en las temáticas elegidas.

Asimismo los propios Administradores se constituyen en capacitadores de sus compañeros si pueden acceder personalmente a conocimientos que puedan beneficiar al resto.

·         Permanencia a través de diferentes gestiones políticas

Con su presencia en las Jurisdicciones y con el conocimiento de las problemáticas propias y de las formas particulares de gestión, los Administradores posibilitan la continuidad de políticas que trascienden el tiempo de desempeño de los funcionarios.

·         Nexo entre la administración y los funcionarios políticos

En su función de viabilizadores de políticas públicas, los Administradores se convierten en movilizadores del potencial humano de la organización y en canales de transmisión de las experiencias y conocimientos que la administración incorpora a los procesos de gestión y que deben constituirse en un feed back necesario para la toma de decisiones.

3.5  Principales actividades desarrolladas

Entre las principales actividades desarrolladas, pueden mencionarse:

·         Reformulación de circuitos administrativos y reingeniería de procedimientos

·         Elaboración de diagnósticos organizacionales y de procedimientos

·         Optimización de la comunicación institucional

·         Diseño e implementación de nuevas estructuras orgánico – funcionales

·         Coordinación y asistencia técnica en procesos de descentralización y desconcentración administrativa.

Distribución de los Administradores Provinciales por áreas y temas desarrrollados (Años 2000 – 2001)

Ministerio de Gobierno, Justicia y Culto:

t       Análisis de la forma jurídica y organigrama a dar al Sistema Integrado de Denuncias de Tránsito (SIDEAT) que opera en la ciudad de Rosario como consecuencia de un convenio suscrito entre el Ministerio de Gobierno y la Municipalidad con la participación de entidades aseguradoras.

t       Diseño de arquitectura institucional de la nueva Dirección Provincial del Patronato de Liberados, creada por Decreto Nro. 3990 del 29/12/2000. Formulación de estructura orgánica y adecuación normativa para el funcionamiento futuro de la Dirección.

t       Relevamiento, análisis y propuesta sobre la viabilidad del traspaso del Programa del Menor en Conflicto con la Ley Penal a esta Jurisdicción. Identificación de las fuentes de financiamiento, previsiones presupuestarias, estructura de personal y las acciones, objetivos, misiones y funciones. Formulación del proyecto de creación de una Dirección Provincial dependiente de la Subsecretaría de Justicia y Culto, con la confección del organigrama correspondiente.

Ministerio de Hacienda y Finanzas:

t       Elaboración de manuales de procedimientos para los procesos administrativos tendientes a la actualización de las bases de datos del nuevo sistema catastral.

t       Diagnóstico y relevamiento funcional del organismo de la Dirección Provincial de Informática (DPI), planificación estratégica de la DPI y propuesta de mejora del funcionamiento del organismo.

t       Análisis y readecuación de estructuras y procedimientos administrativos de distintas direcciones del Ministerio.

t       Gerenciamiento en el desarrollo de investigaciones que permitan detectar los socios prioritarios y áreas temáticas principales de las relaciones de la Provincia con el contexto Internacional, de modo de reorientar y potenciar las acciones ya emprendidas en la atracción de inversiones y cooperación internacional.

t       Gerenciamiento en la concreción de convenios con diferentes instituciones privadas y públicas del sur de la Provincia a los efectos de ejecutar Políticas Públicas que permitan fortalecer la búsqueda de inversiones, cooperación e intercambio cultural.

t       Colaboración en la organización de un Sistema destinado a la identificación permanente y trazabilidad de animales bovinos en la Pcia de Santa Fe y otras actividades relacionadas a la Secretaría.

Ministerio de Obras, Servicios Públicos y Vivienda:

t       Estudio integral de la problemática de congestión urbana y conflictos de tránsito provocada por los camiones cerealeros con destino a las Empresas exportadoras Punta Alvear S.A., Dreyfus y Tradigrain radicadas en las localidades de Alvear, General Lagos y Arroyo Seco respectivamente pertenecientes al Cordón Sur del Area Metropolitana de Rosario

t       Coordinación del Proyecto vial de acceso al Aeropuerto de Rosario,  realizado por la Dirección Provincial de Vialidad,  con  los planes urbanos de los Municipios de Funes, Rosario y Perez y con el Plan Maestro en ejecución del Aeropuerto

t       Compaginación general de la información sobre obras viales a realizar en el Area Metropolitana de Rosario para presentar al Plan Federal de Infraestructura de la Nación.

t       Análisis integral de la problemática de la Ruta Provincial Nº 21, en el tramo comprendido entre Villa Constitución y Alvear, ubicado en el Cordón Sur Area Metropolitana de Rosario.

Ministerio de Educación:

t       Coordinación y supervisión de todas aquellas acciones que hagan a la reforma administrativa de este Ministerio, esto es reformas estructurales, de procesos, capacitación, sistemas de información y toda otra de cualquier índole en este tema.

t       Gerenciamiento y actuación como apoyo logístico y técnico específico a los fines de alcanzar en tiempo y forma la infraestructura necesaria para la adaptación edilicia del 3º ciclo de la EGB en el marco de la Ley Federal de Educación y en particular de la implementación de los 9º años.

t       Coordinación de la Unidad de Políticas Compensatorias, en lo relacionado con infraestructura, para construir las aulas necesarias para la implementación del 9º año de la EGB y Polimodal.

Secretaría de Estado de Promoción Comunitaria:

t       Asistencia en el proceso de reforma y descentralización de la Secretaría. Elaboración de estructura orgánica. Elaboración de Guías del Usuario.

Ministerio de Salud:

t       En el marco del PRL III, participación en la elaboración de un Programa de Reformas para el Ministerio de Salud. - Las actividades programadas en el referido proyecto comenzaron a desarrollarse en el ámbito de la Subsecretaría de Salud, desempeñándose de hecho como funcionario de reporte el Dr. Ramiro Huber.

t       Diseño e implementación del Seguro de Salud y de coordinación local de la asistencia técnica ofrecida por el PRESSS.

t       Colaboración en la implementación del Seguro de Salud en localidades del sur provincial -en el mediano plazo- y de elaboración de propuestas específicas destinadas a integrar las actividades de captura de información de los diversos programas de salud que posee el Ministerio.

t       Diseño de tableros de control destinados primeramente a las Jefaturas de Zona para hacerlo extensivo luego a la Unidad Central y a los establecimientos de salud.

Secretaría de Estado General y Técnica de la Gobernación:

t       Diseño de un plan de desarrollo y fortalecimiento institucional para las comunas de la provincia.

t       Diseño y desarrollar proyectos para implementar en caso de acordarse la conformación de un fondo con lo producido por el proyecto de ley de Compensación de Deudas con Municipalidades y Comunas.

t       Colaboración para la conclusión de un programa de asesoramiento al Municipio de Venado Tuerto

t       Asistencia para la implementación del Sistema Único de Prestaciones Básicas para personas con discapacidad.

t       Propuesta y diagramación de una estructura organizativa de acuerdo a lo establecido por Ley de Medio Ambiente Nº. 11.717.

Secretaría de Estado de Trabajo y Seguridad Social:

t       Colaboración con la actual intervención en todo lo relacionado con la puesta en funcionamiento de la “nueva” Caja de Jubilaciones.

t       Elaboración de un proyecto de mejora de los procesos administrativos de la Caja de Pensiones Sociales Ley 5110, con el objeto de agilizar la respuesta a los beneficiarios y profundizar la descentralización del organismo en toda la Provincia. Diagnóstico de los sistemas informáticos y, en su caso,

t       alternativas de mejora. Relevamiento cuantitativo y cualitativo del personal del organismo.

t       Pensiones graciables: revisión de la normativa y de los procedimientos para su otorgamiento.

Conclusión final

El tiempo transcurrido desde la formación del Cuerpo de Administradores Provinciales, nos permite extraer algunas conclusiones sobre la experiencia, a saber:

·         En aquellas jurisdicciones donde se obtuvo cierta continuidad de trabajo, se lograron plasmar nuevas modalidades de gestión, para un funcionamiento eficiente, acercando las experiencias y conocimiento de la planta a la racionalidad política.

·         Sin dejar de atender problemas urgentes o coyunturales, se ha trabajado progresivamente para dejar capacidad instalada en las jurisdicciones, tendiendo a que ellas sean artífices de sus propios cambios, anticipando o eliminando conflictos.

·         En una necesidad de transferencia de conocimientos y experiencias al resto de la Administración Pública, se han organizado con U.P.C.N. las Jornadas sobre Rediseño del Estado.

·         Durante este periodo de funcionamiento integrantes del Cuerpo han aceptado el desafío de ocupar cargos políticos, inaugurando nuevas perspectivas de trabajo.

·         La legitimidad del ingreso, la capacitación y la experiencia adquirida en el trabajo, han sido las principales elementos convalidantes para la permanencia en oportunidad de cambio de funcionarios políticos.

·         El CAP se ha caracterizado por su capacitación específica (no sólo en los Programas de formación, sino como actividad permanente de cada AP) y sus posibilidades reales de generar y gerenciar cambios organizacionales en el sector público. Además, ha adquirido como particularidad un funcionamiento distinto al resto de la Administración Pública Provincial caracterizado por su movilidad (dada por los cambios de destinos), su flexibilidad y su posibilidad de asumir una variedad de temas que las Jurisdicciones se ven imposibilitadas de atender debido a sus tareas habituales y a la necesidad de contar, en muchos casos, con una visión externa al problema.

Bibliografía:

1.      Hacia un sector público competitivo y eficiente. Casos de reformas exitosas en el sector público en la Argentina. Grupo Sophia 1996.

2.      La transición del paradigma burocrático a una cultura de gestión pública. Michel Crozier “Reforma y Democracia” revista del CLAD 1997.

3.      Gerencia pública y democracia. Bernardo Kliksberg. Montevideo.

4.      El estado del Estado: Más chico, pero no mejor. Oscar Oszlak. Marzo 2001.