Alicia
Olivieri AlbertiR
La década del '90 se
caracterizó por la vuelta a la escena del Estado, tanto en el debate académico,
como desde la gestión gubernamental. La mayoría de los países, sin distinción
de nivel de desarrollo, fueron protagonistas de algún tipo de reforma del
Estado: más estructural algunos, más administrativa otros. Lo cierto es que el
debate acerca del rol del Estado y su nueva posición relativa frente a la
sociedad, resultó ineludible a la vez que constituyó la fuente de argumentación
de los procesos de reforma. Los mismos no fueron en modo alguno uniformes, sino
que implicaron en muchas oportunidades el
cumplimiento de diversas etapas[1].
En el caso de nuestro país, podemos distinguir claramente tres momentos. El primero, hacia el año 1989, implicó una profunda redefinición del rol del Estado y de sus ámbitos de intervención. Las privatizaciones de empresas públicas, la descentralización de la salud y la educación a las provincias y la desregulación de los mercados, constituyeron los principales instrumentos que permitieron viabilizar los objetivos de esta etapa. La misma implicó a su vez, una profunda reforma de la administración financiera, indispensable para el éxito del programa de saneamiento fiscal que se comenzaba a implementar. Dichos procesos dejaron de lado la aplicación de reformas institucionales tendientes a elevar la capacidad del Estado[2].
La
Ley N° 24.629 inició en el año 1996, lo que se conoció como la Segunda Reforma
del Estado, estableciendo nuevos lineamientos que apuntaban a mejorar el
funcionamiento y la calidad de los servicios prestados por el Estado. Si bien
el diagnóstico seguía concentrándose en la cuestión fiscal, la modernización y
mejora del desempeño de la Administración Pública ingresó en la agenda pública
a la par de la extensión, a nivel internacional, del desarrollo y aplicación de
los modelos de gestión que privilegiaban el control por resultados antes que el
control normativo. De este modo, en esta etapa se intentó impulsar el
desarrollo de planes de modernización de la Administración Pública. Durante
estos años comenzó a perfilarse en forma incipiente la adopción de criterios de
gestión orientados al logro de resultados. Las normas en cuestión tenían por
objeto mejorar el funcionamiento y la calidad de los servicios prestados por el
Estado. Por este motivo, comenzó a asumirse desde el gobierno la necesidad de
encauzar los procesos hacia el ciudadano, incorporando ideas como la medición
de resultados por medio de indicadores de gestión y la evaluación del desempeño
de los recursos humanos[3].
Finalmente, nos
animamos a distinguir una tercera etapa con rasgos particulares. Si bien
durante la segunda reforma del Estado había aparecido en forma incipiente una
tendencia novedosa a orientar la gestión hacia el ciudadano, la misma no logró
superar un simple planteo formal, ya que más allá de las normas que se
sancionaron, e incluso de los nuevos planes estratégicos que se aprobaron, no
se produjo ninguna transformación en el modelo de gestión prevaleciente. De
este modo, las viejas prácticas rutinarias y la fuerza de la máquina
burocrática -más preocupada por el cumplimiento de los medios que de los fines
en sí mismos- ejercieron una fuerte inercia en contra de la instauración de
nuevas medidas. En este contexto, la sanción del Decreto N° 103/01 a comienzos
del presente año representa una nueva etapa del proceso de reforma y
modernización del Estado en nuestro país[4].
El
mismo se enmarca en una nueva concepción del rol del Estado. Un Estado
orientado al ciudadano, que debe rendir cuentas por su gestión. Un Estado que
debe mejorar la relación de la administración con los ciudadanos aumentando
su receptividad, es decir, su capacidad de respuesta a las demandas de la
sociedad, así como también la calidad de los servicios que presta, tanto desde
el punto de vista de la gestión como de los resultados alcanzados. El aumento de la responsabilización de los funcionarios
públicos, la gestión orientada a resultados y el control y evaluación del
cumplimiento de los objetivos formulados, constituyen entonces elementos
fundamentales en la nueva concepción que estamos describiendo. De esta
forma, la modernización del Estado que
se propone bajo esta nueva concepción, va más allá de la mera reforma administrativa
o de gestión.
En este contexto, el
presupuesto público como instrumento de programación, de ejecución de políticas
y de evaluación, resulta fundamental para la implementación de una reforma del
Estado orientada por el objetivo de
maximizar la eficacia y eficiencia de la gestión, así como el aumento de la
calidad de los productos y el logro de resultados de gestión.
El principal propósito del presente trabajo es entonces
analizar qué técnica presupuestaria resulta adecuada para acompañar el proceso de reforma que estamos comentando, en
el sentido de favorecer su éxito. Para ello realizaremos un análisis
comparativo de las Técnicas de Presupuesto por Programas y Presupuesto Base
Cero, al ser las herramientas más utilizadas en los últimos años[5].
A partir de la descripción de cada una y la ulterior comparación, señalaremos
sus fortalezas y debilidades como herramientas compatibles con la actual etapa
del proceso de reforma estatal. Asimismo intentaremos dar respuesta a un
interrogante adicional: Presupuesto por Programas y Presupuesto Base Cero
¿constituyen dos enfoques excluyentes o será posible alcanzar una lectura que
tienda a integrarlos?
Si bien la referencia a las etapas de la reforma del
Estado, constituye el marco obligado de análisis, no nos proponemos realizar una
evaluación de las mismas, sino más bien aportar algunas respuestas, o por lo
menos nuevas líneas de investigación, que permitan seguir generando
interrogantes que posibiliten aumentar
nuestro conocimiento acerca de la modernización del aparato estatal, para efectivamente consolidar una Administración
Pública eficaz, eficiente,
transparente y fundamentalmente
orientada al ciudadano.
2. ALGUNAS NOTAS SOBRE EL
PRESUPUESTO POR PROGRAMAS Y EL PRESUPUESTO BASE CERO
2.1 El PRESUPUESTO POR PROGRAMAS
Las técnicas
presupuestarias han ido evolucionando a lo largo del tiempo, en función de las
distintas concepciones prevalecientes acerca del rol del Estado. En este
sentido, el modelo de Estado asumido en un momento determinado, perfiló el
esquema presupuestario a adoptar[6].
No es éste el espacio
para desarrollar la evolución de los distintos tipos de presupuestos.
Intentaremos en cambio, destacar las características de los enfoques más
modernos, los cuales pondrán el acento en la responsabilización de los funcionarios
por el cumplimiento de metas y objetivos fijados previamente, en lugar de
centrarse en aspectos contables como ocurría con anterioridad a su adopción[7].
El Presupuesto por
Programas[8] constituye
una forma de reflejar la problemática de la producción de bienes y prestación
de servicios que realiza el sector público. En términos genéricos se aplica a
todo proceso de combinación de insumos que origine productos.
Siguiendo a Matus
(1987), el PPP es una forma de asignación de los recursos públicos por
objetivos. Expresa en términos monetarios el proceso de producción de servicios
y bienes que se realiza dentro del
espacio de una institución, la cual se organiza para satisfacer necesidades
externas a ella. En esta línea, el principio que justifica la existencia de
cualquier organización debe ser la satisfacción de necesidades fuera de su
espacio institucional.
Se
basa en un enfoque que destaca el rol productivo del sector público,
permitiendo reflejar la problemática de producción de bienes y servicios que
realiza el sector público.
Entre
los conceptos centrales de la técnica destacamos las categorías programáticas las cuales constituyen tipos de acciones presupuestarias, que se diferencian entre
sí por el tipo de producto que origina cada una de ellas. Estas categorías
pueden ser programas, subprogramas, actividades, proyectos y obras[9].
El
PPP permite mostrar, además del monto que se gasta, las acciones que se
realizan en el sector público y los productos que se obtienen. A partir de la
formulación de objetivos-fines, se
calculan los insumos-medios
necesarios para alcanzarlos. Aquellos objetivos deben ser concretos, claramente
identificables y en alguna forma medibles. Una vez identificados es posible
determinar las acciones necesarias para alcanzarlos. De esta forma se calculan
los recursos humanos, materiales y financieros necesarios para el logro de los
objetivos globales.
A pesar de que la
vigencia del PPP data de la década del ’60, en nuestro país es recién a
comienzos de los años ‘90 que se instala en forma definitiva como técnica básica de presupuestación[10].
El PPP fue diseñado para capacitar
al gobierno para enfrentarse más eficientemente a la incertidumbre y a los
eventos impredecibles. Por ello, la planificación es un ingrediente esencial
del PPP. En este contexto, la planificación tiene por objeto la identificación
de los cursos de acción más adecuados para hacer posible tomar mejores
decisiones. Paralelamente a los propósitos de largo plazo, el PPP propugna por
una identificación y examen cuidadosos de las metas y objetivos en cada área
importante de la actividad gubernamental. Y esto constituye una de sus mayores
fortalezas.
Otro aporte fundamental que realiza
el PPP es intentar determinar cómo, en qué y por qué debe gastarse, además de
la mera consideración del monto total del gasto. Asimismo, la definición de
responsables para cada etapa del proceso presupuestario, constituye otro
notable avance, en la medida que permite identificar quién debe responder y
rendir cuentas por el grado de cumplimiento de las metas establecidas y los
desvíos producidos –si los hubiere. Esta responsabilidad no descansa
simplemente en una concepción de tipo gendarme,
sino más bien persigue un mayor grado de compromiso e identificación por parte
de ciertos funcionarios para alcanzar
los objetivos propuestos.
De todas
formas, no han faltado críticos de la técnica. En este punto vale la pena hacer
una aclaración. En realidad muchas de las críticas de las que es objeto el PPP,
se relacionan más con una incorrecta instrumentación del mismo, que con sus
debilidades intrínsecas. Es decir, en muchas oportunidades se relativizan las
ventajas del PPP utilizando como argumento cuestiones que tienen que ver con
una inadecuada instrumentación o con la
ausencia de un modelo de gestión que acompañe el sentido de la técnica.
Por ejemplo, entre las debilidades que más se le adjudican, la más frecuente se relaciona con las dificultades que presentan los procesos de medición y la definición clara de unidades de medida. En realidad, esto no se relaciona directamente con la técnica, sino tiene más que ver con la cultura de la organización. En muchas oportunidades, son los mismos responsables de la ejecución de los programas, los que limitan las posibilidades del PPP. Sobre la base de motivos diversos, con frecuencia plantean la imposibilidad de llevar adelante cualquier proceso de medición exhaustivo para generar datos fehacientes a partir de los cuales elaborar las proyecciones de los ejercicios presupuestarios futuros[11].
Muchos organismos entonces no realizan de manera sistemática mediciones de productividad. Apenas presentan unidades de medida y metas de producción para cumplimentar los requerimientos formales para la preparación del proyecto de presupuesto. Cuando analizamos algunas unidades de medida, estimaciones y proyecciones para ejercicios futuros, encontramos que en general, las proyecciones para los ejercicios presupuestarios siguientes, no sufren grandes variaciones respecto de años anteriores; las unidades de medida son muy generales, y no permiten medir en forma exhaustiva la producción de bienes o servicios prestados por cada organismo; muchos responsables de la ejecución de los programas correspondientes, consideran que su producción no es cuantificable sin una argumentación sólida; algunos organismos detallan unidades de medida de actividades que hacen al funcionamiento de la repartición y no representan bienes o servicios producidos; otros no definen unidades de medida para todos los bienes o servicios que producen sus programas.
Continuando con el problema de la cultura de la
organización, y especificando aún más, muchas veces los propios funcionarios y
en alguna medida los agentes a su cargo, evidencian cierta resistencia al
cambio y temor al control. Los motivos oscilan desde la inercia en la
aplicación de rutinas tradicionales, la falta de capacitación, hasta un
supuesto aumento de costos en la etapa inicial.
Las debilidades propias de la técnica no se relacionan con
lo que hemos venido comentando, sino que tienen que ver con la aparente rigidez que presentan los programas
presupuestarios, en el sentido de la ausencia de alternativas de acción ante
–por ejemplo- una reducción de
recursos. No se establecen prioridades de asignación de recursos, ni se presentan
diferentes posibilidades de producción en función de distintos niveles de
esfuerzo. El programa presupuestario establece una producción a alcanzar y los
recursos necesarios para ello. En caso de no contarse con los mismos, no se
anticipan distintas alternativas para alcanzar un nivel de producción que
posibilite cumplir el objetivo básico de política propuesto.
Finalmente, la
mirada histórica nos permite afirmar que el PPP se convirtió en una técnica presupuestaria
más, porque se perdió el marco teórico de la planificación. Los actores
involucrados en la elaboración de los presupuestos, asumieron una lógica
incremental ajena al espíritu de la técnica. Por otra parte, hasta el momento
la instrumentación del PPP no ha sido acompañada por un modelo de gestión
compatible. Es decir, un modelo de gestión orientado a la definición de
objetivos y al logro de resultados, con adecuados sistemas de monitoreo y
control de gestión[12],
sino que ha convivido con un modelo burocrático, en el marco del cual los
procedimientos y las normas adquirían mayor relevancia que la búsqueda de
resultados orientados al ciudadano.
2.2
EL PRESUPUESTO BASE CERO
Pyhrr
(1977) define al Presupuesto Base Cero[13]
como un proceso operativo de planeamiento y presupuestación, que requiere que
cada gerente justifique sus demandas presupuestarias desde cero, sin considerar
períodos anteriores. De esta forma, debe siempre justificarse las causas por la
que se planea gastar una determinada cantidad de dinero. Parte del supuesto de
que ningún gasto presupuestario posee un derecho adquirido para subsistir en un
siguiente período, sino que debe probarse su necesidad. Quienes tienen la
obligación de realizar esta revisión anual son los propios responsables de su
ejecución.
Mediante el PBC es posible, en un
contexto de restricción de recursos, fijar prioridades en función de objetivos
sobre la base de un cálculo costo-beneficio, de modo tal que sea posible
reducir el presupuesto sin afectar las actividades prioritarias, reducir costos
sin afectar operaciones, o reasignar recursos a aquellas actividades
consideradas más rentables.
Para
ello, es necesario identificar al interior de los organismos las áreas
responsables de ejecución de actividades que por su naturaleza e importancia,
contribuyen en forma significativa al logro de objetivos[14].
Estas áreas se constituirán en áreas de asignación de recursos que recibirán el
nombre de unidades de decisión. Estas
unidades de decisión son las que
–como veremos a continuación- formularán los paquetes de decisión para las actividades de las cuales son
responsables[15].
Los
dos pasos siguientes y esenciales del PBC son la creación de los paquetes de decisión y la calificación de los mismos en un orden
de prioridad.
En
principio, es necesario especificar qué se entiende por paquete de decisión. Siguiendo a Pyhrr (1977), se trata de un
documento que identifica y describe una actividad específica de manera que la
gerencia pueda: i) evaluarla y clasificarla de acuerdo con las demás
actividades que compiten por obtener recursos y ii) decidir si se aprueba o no.
Uno de los elementos
clave de este paso, es la identificación y evaluación de diferentes
alternativas para llevar a cabo cada actividad. En este sentido es fundamental
tener en cuenta dos posibilidades: una que tome en consideración distintas
formas para llevar a cabo la misma función; y otra que plantee diferentes
niveles de esfuerzo para realizar la misma función. En relación con el primer
punto, es necesario efectuar un análisis que permita identificar diferentes
formas en que se puede realizar una actividad, después del cual se selecciona
la mejor y se descartan las demás[16].
Respecto del segundo punto, se identifican distintos niveles de esfuerzo y los
gastos necesarios implicados por los mismos. En relación con esto, se debe
establecer un nivel mínimo de esfuerzo que garantice al menos, el cumplimiento
básico del propósito de la función. Y es necesario elaborar un paquete de
decisión por cada uno de los niveles de esfuerzo establecidos[17].
En este punto, se suele
afirmar que uno de los buenos resultados del PBC se debe a la identificación de
distintos niveles de esfuerzo. Si sólo se identificara un paquete de decisión al
nivel del esfuerzo deseado, en muchas ocasiones la limitación de recursos y el
deseo de financiar programas nuevos, causarían la eliminación total de algunas
funciones. Para estos casos en que la eliminación total no es deseable, es
posible entonces pensar en un nivel de esfuerzo inferior, que implique una
menor cantidad de recursos[18].
El
segundo paso relevante es la clasificación de los paquetes de decisión. Para
realizar esta clasificación es necesario efectuar un análisis de costos y beneficios o de ser necesario, una
evaluación subjetiva. Esto permite decidir cuánto debe gastarse y en qué. En
este paso la gerencia debe ordenar los paquetes en orden decreciente de
beneficio o importancia. Esto permite evaluar los beneficios que derivarán de
cada nivel de gasto, lo que facilitará la determinación de su aprobación o no.
Una
vez preparados los paquetes de decisión y luego de su clasificación en orden de
importancia, se decide cuáles serán los paquetes que recibirán financiamiento.
Es decir, se procede a la asignación de recursos, los que se volcarán a las
actividades más importantes –nuevas o existentes. Para la preparación del
presupuesto final se toman los paquetes de decisión aprobados, se clasifican de
acuerdo con las unidades presupuestarias correspondientes y al sumar los costos
de paquete se obtiene un presupuesto para cada unidad.
La
operatoria completa implicada por el PBC es compleja y se realiza por medio de
un conjunto de formularios, que imprimen a la técnica un aspecto muy burocrático, pero que en realidad no es tal, ya
que lo esencial no son los formularios, sino la clarificación de ideas que a
través de los mismos se procura. La idea es adquirir conciencia acerca de
distintas alternativas en cuanto a niveles de prestación de servicio y costo.
En algunos casos tiene sentido elegir la alternativa más costosa; en otros no.
Lo importante es no dar por sentado un cierto nivel de prestación de servicio,
a partir del cual se confecciona el presupuesto. En muchos casos, el análisis
permite abrir lo que inicialmente se
consideró un paquete de decisión,
para desglosar partes que tienen una prioridad más baja de la que se dio al
paquete en su totalidad.
En el ámbito público
con frecuencia se realizan recortes presupuestarios que únicamente atienden a
reducir los gastos. Un efecto típico de este tipo de recortes es que los
responsables de determinadas áreas, para poder enfrentar y hacer viable tal
reducción, suspenden el mantenimiento de –entre otros ejemplos- maquinarias e
infraestructura, lo que implica en el futuro un gasto mucho mayor en inversión.
El problema central entonces al que hay que dar respuesta en estos casos, no es
el de la reducción de gastos, sino el de la asignación racional de recursos en
función de un conjunto de prioridades.
La técnica de PBC puede
ser una de las respuestas a este problema. Como ya mencionamos, se basa
fundamentalmente en la idea de partir de cero en la confección de un
presupuesto, sin tomar el anterior como punto de referencia. Cada unidad debe
justificar sus gastos como si recién ese año comenzara a funcionar y diseñar
tres escenarios de asignación de recursos, con las correspondientes metas para
cada uno de ellos.
Para resumir los
aspectos positivos, resaltemos la filosofía fundamental del PBC en función de
sus tres objetivos básicos:
ü
obliga a replantear
en profundidad lo que se está haciendo con el presupuesto en vigencia, y a
fundamentarlo con la misma importancia con que se justificaría un requerimiento
de mayores recursos;
ü
provoca que los
recortes sean selectivos y no generalizables. Por ello la necesidad de formular
paquetes de decisión debidamente
priorizados, entre los que se seleccionan aquellos que habrán de ser
desactivados. De esta forma, ante un restricción de recursos, o un análisis
costo-beneficio negativo, los recortes afectarán determinados programas o
actividades -los menos prioritarios- y no a todos. Esto tiene validez también
en el sentido opuesto: un incremento del presupuesto debe tener una aplicación
clara, identificando productos y resultados esperados, y no diluirse en forma
uniforme en un simple aumento general;
ü
la priorización de
programas y actividades requiere la participación de toda la organización,
especialmente los jefes o responsables de programas, quienes conocen en profundidad
y detalle el curso de las operaciones.
En relación con las
dificultades que presenta el PBC se destacan los temores entre los propios
funcionarios y agentes, problemas administrativos y dificultades en la
formulación de los paquetes de decisión y en el proceso de clasificación.
En este sentido, muchas
veces los administradores sienten aprensión ante cualquier proceso que los
obligue a tomar decisiones, y en el caso del PBC son obligados a identificar
claramente cada una de sus actividades, establecer costos y niveles de
rendimiento, al mismo tiempo que clasificar y decidir entre un conjunto de
prioridades. Por su parte, la resistencia de la organización también puede
ejercer una influencia negativa. Ya mencionamos que la técnica demanda quizás cierto
tiempo –por lo menos en sus inicios- y una cierta complicación respecto de los
formularios requeridos. Otro factor que puede influir en el fracaso de este
sistema, es la falta de apoyo por parte de la alta gerencia[19].
Respecto de las
dificultades para la formulación de los paquetes de decisión, los principales
problemas se relacionan con la determinación de las actividades o funciones que
requieren de la formulación de un paquete de decisión y la definición de un
nivel mínimo de esfuerzo.
Por último, en el
proceso de clasificación puede no ser sencillo determinar a qué nivel de la
organización será clasificado cada uno de los paquetes y qué procedimiento se
utilizará para ello. Por otra parte, el gran volumen de paquetes de decisiones
de las organizaciones de gran tamaño, puede convertirse en una carga difícil de
manejar para la alta gerencia.
3.1
ALGUNOS CONCEPTOS
En el ámbito de la Administración Pública
es posible identificar distintos tipos de administración gubernamental.
Siguiendo a Ginestar (1996) en los últimos años los modelos de administración
han comenzado a evolucionar de un tipo de administración centrada en el
patrimonio, los ingresos y los gastos, a uno que toma en consideración la
definición de objetivos que se programan
para proveer de bienes-productos que satisfagan necesidades de destinatarios
específicos de la comunidad –administración por objetivos- requiriendo el control de resultados que
muestren efectividad en el desempeño –administración por objetivos y
resultados.
Esta evolución se relaciona fuertemente con la redefinición del rol del Estado que tuvo lugar en los ‘80, poniendo el énfasis en la importancia de los resultados de la gestión[20]. Nacerá así el enfoque de Gestión por Resultados, el cual ejercerá también su influencia en el ámbito presupuestario, transformando el proceso presupuestal orientado al control de los gastos, a uno orientado a la búsqueda de resultados[21].
Para avanzar en nuestro análisis, en
primer lugar es necesario presentar algunos elementos que caracterizan una
gestión orientada por resultados. No
intentaremos realizar una presentación exhaustiva, fundamentalmente por no
constituir el objetivo básico de este trabajo y por la disponibilidad de vasta
bibliografía que recupera el tema en términos teóricos[22].
Nuestro
propósito es simplemente recordar algunos conceptos básicos que nos permitan
destacar la necesaria vinculación de este modelo de gestión con el sistema
presupuestario.
Con
el objeto de superar un modelo de administración que se mostraba como altamente
burocrático y rígido, basado fundamentalmente en las normas y procedimientos,
este enfoque pone el acento en los resultados
de la gestión y para ello postula una serie de principios que apuntan a
lograr una mayor flexibilidad en la gestión de los asuntos públicos,
especialmente en la toma de decisiones y en el manejo de los recursos. Es
decir, intenta pasar de un modelo de administración en el que lo fundamental
son los procedimientos y los medios, a uno que enfoca el desempeño
organizacional en función de los resultados
obtenidos.[23]
Sus
principales enunciados se relacionan con orientar
la gestión pública hacia el ciudadano, enfatizar el control de los resultados en lugar del control de procedimientos
–al mismo tiempo que instaurar nuevas formas de control social- y fomentar la descentralización de las unidades
implementadoras de políticas. En este sentido, orientar la gestión al ciudadano
implica planificar las políticas públicas atendiendo la satisfacción de su
demanda, a la vez que implementar un adecuado control del efectivo cumplimiento
de los objetivos establecidos en ese sentido. Ya no se trata meramente de
cumplir con los procedimientos burocráticos sin importar si los fines se
cumplen o no, sino que la gestión debe necesariamente orientarse a la obtención
de resultados concretos.
En esta línea, los objetivos primordiales que debe perseguir toda gestión apuntan a institucionalizar el establecimiento de objetivos, desarrollar indicadores de gestión y de medición de resultados, fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas, promover una mayor autonomía de gestión, introducir mecanismos que aumenten la responsabilidad de los funcionarios por el cumplimiento de metas y objetivos, a la vez que mejorar los procedimientos de asignación de recursos. Un elemento que resulta imprescindible es aumentar la descentralización de la toma de decisiones. Esto permite que la alta dirección de un organismo conserve la responsabilidad de la definición de las políticas globales, en tanto las gerencias operativas asumen la responsabilidad por el cumplimiento de los resultados implicados por aquellas. Esta diferenciación entre áreas que definen las políticas y áreas que ejecutan, supone un aumento de la autonomía de estas últimas, fundamentalmente respecto del manejo de los recursos. Esto a su vez genera la necesidad de la formalización de compromisos entre aquellos que delegan la responsabilidad por la obtención de resultados y los que la asumen[24].
Entre
las principales herramientas que requiere la implementación de la gestión por
resultados encontramos principalmente, la definición de planes estratégicos y planes
operativos anuales o bienales[25];
la introducción de mecanismos de medición
de desempeño y metas alcanzadas, así como también mecanismos de petición y
rendición de cuentas; la incorporación de métodos de contratación de personal
basados en el desempeño; y la
existencia de una estructura de incentivos selectivos positivos y
negativos[26].
Siguiendo a Makón
(2000) los pilares sobre los que descansa la implantación exitosa de este
modelo son la planificación estratégica situacional y la reingeniería de
procesos. La primera facilita la identificación, priorización y solución de los
problemas, permitiendo así diseñar acciones estratégicas y vectores de
resultado, otorgando a la gerencia operativa una dirección clara de mediano
plazo. La segunda permite –luego del
análisis de procedimientos y circuitos administrativos- introducir los cambios
necesarios en las prácticas de trabajo habituales, orientando los procesos
internos a los productos identificados como prioritarios en el Plan Estratégico[27].
La
Gestión por Resultados puede ser definida entonces como “el modelo que propone la administración de los recursos públicos
centrada en el cumplimiento de las acciones estratégicas definidas en el plan
de gobierno, en un período determinado” (Makón, 2000) Modelo que permite
evaluar en qué medida el Estado en general y cada una de las agencias públicas
en particular, logran cumplir con sus objetivos de políticas públicas definidas
en función de las necesidades de la ciudadanía.
En
definitiva, orientar la gestión al logro de resultados implica supeditar las
normas, procedimientos, estructuras y recursos a la obtención de resultados en
función de objetivos de políticas públicas definidos previamente, orientados en
función de la satisfacción de las demandas de los ciudadanos.
3.2 LA INCIDENCIA EN EL PRESUPUESTO
En los últimos años a
la hora de encarar reformas administrativas que tendieran a dirigir a los
gobiernos a actuar con base en la obtención de resultados, se comenzó a recuperar la importancia de los
procesos de presupuestación. Es decir, en el contexto de reforma global de la
administración pública, la transformación del proceso presupuestal se presentó
como una pieza fundamental. En este sentido, más que nunca se necesitaba que la
orientación al control de gastos fuera reemplazada por la búsqueda de resultados.
(Arellano Gault y Ramírez Macias, 2000)
Con anterioridad a este
proceso, el presupuesto no tenía un rol preponderante y su formulación se había
convertido en un mero ejercicio ritual de repetición de las cifras del año
anterior. No existía una real vinculación entre presupuesto y plan de gobierno.
De manera que el cálculo de los recursos necesarios para un determinado
ejercicio, poco tenía que ver con una planificación de políticas globales. Y la
necesaria vinculación entre planificación, programación y presupuestación
brillaba por su ausencia.
¿Por qué la relación
entre modernización del aparato estatal y reforma del proceso presupuestario
aparece como necesaria? Distintos elementos nos permiten ir elaborando una
respuesta. Por un lado, el presupuesto es una herramienta de gestión que
permite orientar la acción de los funcionarios públicos y en este sentido,
constituye la base de muchos de los incentivos y lógicas de comportamiento de
los agentes públicos. Asimismo, en el propio proceso de formulación del
presupuesto se definen las reglas mínimas de desempeño de las agencias
gubernamentales.
De esta forma,
cualquier reforma de tipo gerencial orientada a modificar las pautas de
funcionamiento y acción de las agencias y comportamiento de los funcionarios
públicos, debe necesariamente considerar el proceso de formulación, ejecución y
evaluación del presupuesto como una herramienta clave para alcanzar el éxito.
Por otra parte, algunos
de los conceptos fundamentales que esgrime el
modelo de gestión por resultados, son los de evaluación, control de resultados y rendición de cuentas. Este objetivo difícilmente pueda ser
alcanzado en un marco presupuestario caracterizado por el control de gastos,
que no tome en consideración los resultados que supone una determinada
asignación de recursos. Resulta imprescindible el surgimiento de una nueva
lógica presupuestaria que ponga el acento en la definición de objetivos claros,
la medición de los resultados obtenidos, los análisis de los desvíos entre lo
programado y lo ejecutado –si los hubiere- y la retroalimentación para una
nueva programación de objetivos y de ejecución. No se puede pensar una reforma orientada a la obtención de
resultados, mientras persista la desvinculación entre el proceso presupuestario
y las acciones que lleva adelante un organismo.
Por lo tanto, una
gestión orientada a resultados requiere necesariamente un presupuesto de las
mismas características: que establezca metas medibles y que institucionalice
la evaluación de resultados[28].
Que otorgue mayor autonomía a las distintas agencias, que flexibilice la
asignación de recursos, que desarrolle la capacidad gerencial, todo esto en
combinación con un conjunto adecuado de incentivos a los responsables de
programas[29].
Así el presupuesto se
consolida verdaderamente como un instrumento de gestión que, sobre la base de
la ecuación recursos-resultados,
actúa como guía de las acciones de un organismo.
3.3 LA GESTION ORIENTADA A
LOS RESULTADOS EN EL SECTOR PUBLICO ARGENTINO: EL PLAN NACIONAL DE MODERNIZACION
DE LA ADMINISTRACION PUBLICA
Ya mencionamos los diferentes momentos por los que
fue atravezando la reforma del Estado en nuestro país, no correspondiendo aquí
analizar el grado de éxito alcanzado en cada etapa[30].
Al momento de encarar la profundización de las
reformas estatales en esta ultima etapa, se advirtieron graves dificultades en
relación con la gobernabilidad y las capacidades institucionales de los
organismos que integran la Administración Pública Nacional[31].
Por un lado, la mayor complejidad de los problemas a
los que se deben dar respuesta y los continuos recortes presupuestarios que
limitan las posibilidades de acción, han generado en los últimos tiempos una reducción del campo de la gobernabilidad,
a la que se ha respondido insatisfactoriamente desde el voluntarismo o la
simple resignación.
Por otra parte, la falta de capacidad institucional
se vincula con la desactualización e incapacidad que ofrecen los modelos de
gestión implementados hasta el momento, los cuales han generado altos niveles
de rutinización en las funciones que desarrolla la alta gerencia y el arrastre
continuo de un modelo eminentemente burocrático. Otro problema detectado en el
mismo sentido, es el señalado divorcio existente entre el sistema de
planificación y el presupuesto[32].
A raíz de este diagnóstico, la Secretaría para la
Modernización del Estado presentó a mediados del año 2000, el Plan para la
Modernización del Estado cuyo objetivo central es aumentar la calidad en la
prestación de servicios a la comunidad
y consolidar un sistema tributario eficiente, simple y equitativo, que permita
financiar la prestación de dichos servicios, en el marco de un nuevo modelo de gestión orientado al
logro de resultados.[33]
El plan enfatiza la necesidad de establecer modelos
de gestión orientados a resultados, con flexibilidad en la utilización de
los medios y basados en sistemas de rendición de cuentas que aumenten la
transparencia de la gestión; eliminar
la superposición de funciones, responsabilidades y recursos al interior del
Estado; fortalecer las políticas indelegables del Estado y su capacidad
regulatoria; optimizar de los organismos de recaudación; y fortalecer los canales de diálogo y participación de la
sociedad civil[34].
Para instrumentar las acciones concretas con miras a
alcanzar dichos resultados, se define un abordaje en función de los siguientes
ejes: cambio del modelo de gestión; proyectos de modernización estructural; transparencia y política anticorrupción. El cambio
del modelo de gestión se basará a su vez en transformaciones institucionales
y transversales. Las primeras
apuntarán a optimizar la gestión de los
organismos estatales teniendo en cuenta las características particulares de
cada uno, en tanto las segundas buscarán producir cambios en sistemas que
atraviesan transversalmente a toda la
Administración Nacional. Los proyectos de
modernización estructural enfocarán específicamente las cuestiones
referidas a la estructura del Estado, la organización más eficiente de acuerdo
con el rol de cada unidad de la organización, la forma de financiamiento y la
asignación de los recursos. Por último, se apuntará a aumentar los niveles de
transparencia en la gestión pública y mejorar la capacidad de prevención,
detección y corrección de situaciones irregulares[35].
En relación con la implementación del modelo de gestión por resultados, se
priorizará la acción sobre la alta dirección y las gerencias operativas, sobre
la base de la utilización de dos herramientas metodológicas fundamentales como
son la planificación estratégica situacional y la reingeniería de procesos. La
estrategia prevista supone un rodeo
de la Gerencia, en el sentido de mejorar su contexto de acción. Este rodeo
implica la articulación de elementos tales como el plan estratégico, el
presupuesto, el sistema de administración de recursos -personal y recursos
materiales- y el control de gestión.
Asimismo, para la implementación del nuevo modelo de
gestión por resultados, se proponen algunas medidas que favorezcan una
integración óptima entre el Planeamiento Estratégico y el proceso
presupuestario[36]. En primer
lugar, se plantea la necesidad de elaborar una primera versión del Plan
Estratégico (PE) entre la alta dirección -Ministerios, Secretarías y
Subsecretarías- y los cuadros gerenciales de los organismos, donde se presente
la apuesta estratégica del organismo. La segunda versión del PE, especificando
los incentivos intraorganizacionales, se formula luego del trabajo conjunto de
los cuadros gerenciales e intermedios. La primera versión del PE se cristaliza
en los Acuerdos-Programas firmados
entre el Jefe de Gabinete de Ministros y los responsables máximos de los
organismos. A modo de incentivo externo, se establece que si
estos cumplen con los objetivos especificados en el acuerdo, serán beneficiados
con una mayor flexibilidad en el manejo de los recursos e incentivos internos[37].
Por otra parte, se prevé la formulación de
Compromisos de Resultados de Gestión (CRG) entre la alta dirección del
organismo y las gerencias operativas, donde se especifican los resultados que
las mismas se comprometen alcanzar en un período de tiempo predeterminado, en
el marco del Plan Estratégico elaborado por la primera. También se determinan
los recursos necesarios para alcanzar tales metas, de manera de alinear el
proceso de formulación presupuestaria a las acciones comprometidas por el
organismo[38].
De esta forma, en relación con el proceso
presupuestario, se buscará alinear el presupuesto actual, enmarcado en la
Técnica de Presupuesto por Programas, a lo que los organismos verdaderamente hacen, vinculando la
formulación del presupuesto al Plan Estratégico de los mismos.
La
definición de Acuerdos Programas entre el Jefe de Gabinete de Ministros y los
responsables de las organizaciones, constituye uno de los instrumentos
principales para recuperar la necesaria vinculación entre la planificación
estratégica y la formulación presupuestaria, dado que supone un nuevo mecanismo
de asignación de recursos en función de un compromiso de resultados. De esta
manera, los acuerdos-programa permitirán que el planeamiento de exprese en el
presupuesto.
En
este contexto, la gestión por resultados
resulta una herramienta idónea para facilitar a las organizaciones la
definición de tales acuerdos, ya que apunta a fortalecer la necesidad de
planificación, de control y de evaluación.
Se
propicia así un aumento de la descentralización en la toma de decisiones, sobre
la base de un Plan Estratégico formulado en directa vinculación con el
presupuesto del organismo, un conjunto de indicadores medibles y un adecuado
sistema de incentivos.
Entre
los antecedentes normativos para la implantación efectiva de este modelo de
gestión en nuestro país, encontramos las disposiciones referidas a la reforma
del Estado en general y a la administración financiera –más específicamente al
sistema de presupuesto- y los sistemas de control de la acción de gobierno.
Destacamos la Ley N° 24.156 de
Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional
sancionada en 1992, que posibilitó la reorganización de la administración
financiera estableciendo a su vez los sistemas de control interno y externo; la
Ley N° 24.629 de Segunda Reforma del Estado del año 1996, que presentó la
necesidad de reorientar la gestión al ciudadano y al logro de resultados y
otorgó el marco para el Decreto N° 928/96, el cual al obligar a un conjunto de organismos descentralizados a diseñar
un Plan Estratégico, teniendo en cuenta el nuevo rol del Estado orientado al
ciudadano, la medición de resultados y la jerarquización de los recursos
humanos, también sentó las bases de una incipiente gestión por resultados. Por
último, la Ley N° 25.152 de Solvencia
Fiscal del año 1999 que pone el acento en la calidad del gasto público y en
un nuevo mecanismo de asignación de recursos públicos a través de la firma de
los Acuerdos-Programas.
4.
HACIA LA MEJOR TECNICA PRESUPUESTARIA: ¿PRESUPUESTO POR PROGRAMAS VS
PRESUPUESTO BASE CERO?
4.1
RECAPITULANDO
En
los puntos anteriores hemos estado analizando por un lado, las técnicas
presupuestarias Presupuesto por Programas y
Presupuesto Base Cero, y por el otro las características de la última
etapa del proceso de reforma del Estado, poniendo un especial énfasis en el
modelo de gestión por resultados y su necesaria vinculación con el sistema
presupuestario.
El
marco normativo vigente establece que la técnica presupuestaria a aplicar en el
presupuesto de la Administración Pública Nacional es el Presupuesto por
Programas. Sin embargo, también hemos mencionado que en una etapa de la
programación presupuestaria –la instancia de formulación del presupuesto
preliminar- tanto el PBC como otras técnicas constituyen herramientas
complementarias de suma utilidad[39].
Hasta
el momento hemos realizado una síntesis descriptiva de las características
fundamentales de cada una de estas técnicas, así como también planteamos un
conjunto de fortalezas y debilidades respectivas.
Llegó
el momento de avanzar algo más. Como planteamos previamente ¿es necesario
enfrentar estos enfoques como instrumentos dicotómicos y excluyentes? ¿O
será posible aportar una lectura que
tienda a integrarlos?
Las
técnicas presupuestarias analizadas, como tantas otras cosas en la
administración pública, aparecieron respectivamente como modas superadoras de esquemas previos incapaces de dar respuestas
adecuadas a los problemas que les dieron origen. Ambas surgieron destinadas a
introducir elementos de mayor racionalidad en la asignación de los recursos públicos
y a complementar la planificación de la acción del Estado.
Es
posible pensar que los impulsores tanto del PPP como del PBC pueden haber caído
en el mismo error. Pretender que la nueva técnica constituyera la solución a
los problemas que el enfoque anterior no había podido superar. El PPP nació
como respuesta a las deficiencias del incrementalismo[40],
y cuando evidenció sus primeras limitaciones, el PBC pretendió ser su
alternativa.
Como
ya vimos, el PPP nació como un procedimiento estructurado de decisión y
planificación gubernamental, que buscaba ordenar el gasto público en torno a
programas gubernamentales. En este sentido, los recursos públicos se comenzaron
a asignar teniendo en cuenta los objetivos de políticas públicas globales, lo
que permitía a las autoridades la distribución de los recursos fiscales en
aquellos programas considerados prioritarios.
Una
década más tarde, el PBC pretendió
reordenar el proceso presupuestario con el objeto de reorientarlo a la revisión
de los programas gubernamentales desde sus fundamentos, evaluando su
justificación real. (Marcel, 1998)
También
es cierto que las dos presentaron algunas dificultades que impidieron su
consolidación exitosa. En el caso del PPP, la distinción en programas
presupuestarios no siempre reflejó efectivamente la realidad, protegiendo
gastos preexistentes, quizás cuestionables. Asimismo, el menor avance relativo
en los procedimientos para medir la producción de los programas y la evaluación
del logro de objetivos, obstaculizó el pleno funcionamiento de la técnica, cuyo
principal propósito era la definición de programas en función de objetivos. En
muchos casos, la falta de información básica en algunos servicios, dificultó la
utilización plena del sistema de PPP, quedando reducido a una forma de imputar
los gastos y abandonando su rol de instrumento para definir en forma coherente
las acciones a seguir.
Si
bien el PPP representa un avance desde el punto de vista de la asignación de
los recursos, resulta atinado reconocer que aún no se ha alcanzado una
implementación completamente exitosa del mismo. Entre las principales
dificultades advertidas, se destaca cómo en muchos casos los programas
presupuestarios han continuado con la misma inercia del incrementalismo
repitiéndose año a año, recursos necesarios y metas a alcanzar[41].
Por
su parte, la complejidad inicial del PBC muchas veces no logró acomodarse en el
limitado espacio de la discusión presupuestaria, por lo que tampoco pudo
alcanzar uno de sus objetivos más destacables: el financiamiento de paquetes de
decisión justificables en función de su prioridad relativa.
La
realidad es que ambas técnicas buscaron recuperar la importancia del
presupuesto en el proceso de toma de decisiones gubernamental, estableciendo
una base racional para la asignación de los recursos y un punto de partida para
la evaluación de la gestión pública.
Lo
importante es rescatar cómo ambas técnicas han resaltado las vinculaciones
necesarias entre presupuestación y gestión gubernamental, por medio de la
planificación, iniciando un camino altamente positivo, en el que no se han
admitido retrocesos.
4.2. ORDENANDO EL DEBATE
Ya
analizamos los aportes y las
limitaciones propias de ambos enfoques. A esta altura, la mejor elección no
parece ser la opción por alguno de los dos. Es factible pensar que para
optimizar la asignación de los recursos públicos, ambas técnicas pueden ser
utilizadas en forma simultánea y complementaria.
¿De
qué forma podemos pensar esta complementariedad?
El
PPP puede proveer la estructura básica para la aplicación de la técnica del
PBC, y el conjunto de ambas técnicas combinadas, producir una labor que genere
una prestación de servicios de buena calidad, aumentando la racionalidad en la
asignación de recursos.
En
este sentido, una alternativa posible es combinar ambos enfoques, utilizando el
PBC para la etapa de formulación preliminar del presupuesto, y continuar
aplicando el PPP para la asignación definitiva de recursos y en el resto del
proceso presupuestario. Esto permitiría recuperar los aspectos positivos de
ambas y en algún sentido, moderar sus limitaciones.
Dado que el PBC
requiere identificar en cada paquete de decisión las metas o resultados, los
esfuerzos mínimos y los costos y beneficios, toda esta información puede ser
traducido a un esquema de programación presupuestaria que desglose para los
programas y demás categorías, el gasto por objeto e incluso traducir la
información existente en dichos paquetes referida a resultados, en términos de
metas y volúmenes de trabajo.
Los programas
presupuestarios se mantienen como categorías válidas para la asignación de los
recursos. Ahora bien, en la etapa de formulación del presupuesto se deberían
elaborar tres tipos de presupuesto: uno de máxima, uno intermedio y uno de
mínima. Para cada uno de estos presupuestos se enumeran los programas
presupuestarios que lo componen, calificados a su vez con la correspondiente
prioridad: alta, media o baja. A su vez, cada programa se desagrega en
actividades, también con su calificación en términos de prioridad -alta, media
y baja.
De esta forma es
posible tener tres escenarios posibles: uno que garantiza el cumplimiento
mínimo de los objetivos globales de política pública (presupuesto preliminar de
mínima); otro que amplía el cumplimiento de aquellos objetivos (presupuesto
preliminar intermedio); y un último que procura incluir el mayor número de
objetivos de política pública posibles (presupuesto preliminar de máxima).
El presupuesto de
máxima incluye todos los programas y actividades, cualquiera sea su grado de
prioridad. En el presupuesto intermedio se presentan distintas posibilidades de
ajuste, eliminándose los programas de menor prioridad. De ser necesario
realizar un ajuste aún mayor, en el presupuesto de mínima se atenderán los
programas prioritarios.
El ordenamiento de los
programas en función de su prioridad, permitiría clarificar cuáles son los
programas cuyo cumplimiento es imperativo y cuáles son en alguna medida
prescindibles, de acuerdo con los recursos disponibles en el ejercicio.
Asimismo, la calificación en prioridades al interior de un programa, también
permite advertir cómo frente a una disminución de recursos, no necesariamente
se sigue la eliminación del programa en su totalidad, sino que lo que puede ser
recortado son algunas de sus
actividades calificadas con un grado de prioridad menor.
Estos mismos criterios
pueden ser utilizados a la inversa, frente a un aumento de recursos. Es decir,
en lugar de realizar un aumento generalizado y proporcional para todos los
programas de la administración, es posible realizar una distribución más
racional tomando en consideración las prioridades de las actividades de un
programa, o los programas en sí mismos.
La
asignación de los recursos se orientará entonces al cumplimiento de las
actividades y programas calificados con una mayor prioridad. Si los recursos
aumentan, será sencillo decidir en qué actividades aumentar la producción. En
caso de reducción, se eliminarán las actividades menos prioritarias, sin desatender
el programa en su totalidad.
La
utilización del PBC en la etapa de elaboración del presupuesto, posibilita
analizar para cada ejercicio presupuestario, todos los gastos involucrados para
la realización de cada actividad, considerando alternativas y niveles
incrementales siempre a partir de cero, lo que permite optimizar la asignación
de recursos a las actividades que hayan sido evaluadas como prioritarias en la
formulación anual.
Muchas
veces esto no resulta posible mediante la simple aplicación del PPP, debido a
que en general, cada año se analizan los gastos relacionados con programas
nuevos y los incrementos necesarios para los programas existentes, sin
profundizar en ellos y autorizando el nivel de recursos considerado histórico.
Recapitulando,
esta combinación de técnicas permitiría: eliminar programas obsoletos que
subsisten meramente por inercia; aumentar el grado de participación y
responsabilización en el cumplimiento de las metas por parte de los
responsables de la ejecución de programas; aumentar la racionalidad en la
asignación de recursos; y mejorar el proceso de definición de metas.
De
todas formas, para que efectivamente la integración de las dos técnicas sea
exitosa deben perfeccionarse los sistemas de medición de la producción para el
efectivo control del cumplimiento de los resultados.
A
su vez, tanto el compromiso de la alta gerencia como de los niveles inferiores
resultan indispensables. Es sabido que cuando los actores involucrados no
poseen una clara percepción de las fallas e inconvenientes de los
procedimientos utilizados habitualmente,
la implementación de una transformación exitosa puede revestir mayores
dificultades.
A
partir de todos los elementos planteados, es posible afirmar que en todos los
casos debe necesariamente utilizarse el PPP y complementariamente el PBC, para
asegurar no sólo una asignación de recursos a programas con objetivos y metas
cuantificables en el largo y corto plazo, sino también posibilitar un mayor
grado de análisis en los niveles más bajos de la estructura –las áreas
involucradas en el cumplimiento de los programas- debiéndose analizar en estas
últimas, cada actividad o función, considerando distintas alternativas para su
cumplimiento y niveles incrementales de gasto que permitan optimizar su grado
de realización.
Llegados al final del trabajo, será necesario recapitular algunas ideas para que todo este esfuerzo –especialmente el del lector- no haya sido en vano.
No fue nuestro objetivo realizar una evaluación del Plan de Modernización en relación con sus objetivos, contenidos ni implicancias como eje fundamental del actual proceso de reforma estatal.
Otro propósito constituyó la guía que orientó esta producción: definir la mejor técnica presupuestaria para acompañar el actual proceso de reforma estatal. La pregunta no pretendía tener un sesgo parroquial, sino que apuntaba a lograr una respuesta en cierto modo generalizable, teniendo siempre en cuenta la limitación de tal pretensión[42].
Para ello fue necesario desarrollar un ítem teórico para precisar una serie de conceptos. Definimos y caracterizamos las principales y más recientes técnicas presupuestarias, explicando la razón de su evolución y sus principales fortalezas y debilidades. Puntualizamos las características básicas del modelo de gestión que constituye la base del proceso de modernización más reciente en nuestro país: la gestión por resultados. Finalmente, procedimos a confrontar los enfoques presupuestarios en debate, llegando a una conclusión preliminar: no sería necesario oponerlos, sino que al contrario es posible y recomendable, integrarlos.
Mencionamos
oportunamente la necesidad de considerar al presupuesto público como un
instrumento para la eficaz y eficiente de asignación de recursos. A su vez, la
exigencia de relacionar insumos con productos y productos con resultados, sin
importar el nombre que recibiera tal combinación.
Durante
mucho tiempo esa cuestión constituyó el eje del debate: programas vs paquetes de
decisión. Los triunfantes paquetes de decisión opacaban la perspectiva
programática, obligando a replantear la discusión desde cero. Aparentemente,
nada podía recuperarse del enfoque anterior. En los últimos años, ha ocurrido
algo similar: el pensar el presupuesto en función de resultados, parecía dejar
de lado a los programas y los paquetes de decisión.
Hoy
entendemos que esa no es la disyuntiva relevante. Tanto el Presupuesto por
Programas como el Presupuesto Base Cero, incorporaron respectivamente procesos
claves como la planificación, la definición de objetivos y metas, el análisis y evaluación de
alternativas de acción, la participación de los funcionarios responsables de la
decisión de gestión –en la etapa de formulación y en la de ejecución del
presupuesto- y la instrumentación de procesos de control de gestión, con la
necesaria medición de resultados. La suma de estos elementos permite advertir
cómo la combinación de ambos enfoques, puede generar efectos positivos y
aumentar la eficiencia y eficacia de la gestión pública. Y constituirse en un
mecanismo perfectamente compatible con el modelo gerencial que se pretende
implementar en la actual coyuntura.
Vimos
cómo ambas técnicas son producto de una evolución histórica, cuyo punto de
partida lo podemos ubicar hacia los años ´50, momento en que se comienza a
advertir la necesidad de que el Estado refleje claramente lo que hace con sus
recursos. Y también señalamos cómo esta tendencia ha ido en aumento hasta
llegar a los ’90, cuando el énfasis se trasladó hacia la importancia de los resultados
de la gestión.
En el plano local destacamos como
uno de los objetivos del Plan de Modernización,
el disminuir la actual brecha existente
entre la Planificación y el Presupuesto, y que el presupuesto efectivamente se
consolide como un instrumento de planificación idóneo para optimizar el uso de
los recursos públicos.
La
implementación del PBC y del PPP de la forma sugerida en el presente trabajo,
podría resultar útil para alcanzar tales objetivos, a la vez que para facilitar
el proceso de formulación de los Acuerdos-Programas, en la medida que estos
requieren la realización de análisis en profundidad que permitan al organismo
presentar propuestas que tiendan a aumentar la productividad y la calidad de
sus productos.
La
aplicación del PBC en la etapa preliminar de formulación del acuerdo,
permitiría: i) distinguir cuáles son las actividades realmente necesarias para
alcanzar determinada producción, ii) establecer un orden de prioridades y iii)
programar las metas a alcanzar. La
conjunción con el PPP posibilitaría la traducción de dichos análisis a
programas presupuestarios, en función de las necesidades advertidas y las
prioridades establecidas.
Esta combinación[43]
también aumentaría la responsabilidad de los funcionarios encargados de la
planificación, establecimiento de metas, estimación y asignación de recursos,
lo que redundaría a su vez, en el fortalecimiento del proceso de
descentralización operativa[44].
El control de gestión inherente a la nueva mecánica de asignación de recursos,
obligaría a repensar y actualizar ciertos mecanismos considerados históricos, y a adaptar nuevas
modalidades de estimación de recursos y metas.
No olvidemos que cualquier reforma
gerencial orientada a modificar las pautas de comportamiento de los
funcionarios públicos, debe necesariamente considerar el proceso presupuestario
como una herramienta clave para alcanzar el éxito.
Por otra parte, una
gestión orientada a resultados como la que propone el Plan de Modernización, requiere
necesariamente un presupuesto de las mismas características: que establezca
metas medibles y que institucionalice la
evaluación de resultados. Que otorgue mayor autonomía a las distintas
agencias, que flexibilice la asignación de recursos, que desarrolle la
capacidad gerencial, todo esto en combinación con un conjunto adecuado de
incentivos a los responsables de programas.
A partir de todo lo
expuesto a lo largo del presente trabajo, consideramos que una adecuada
implementación del binomio PBC-PPP resultaría sumamente útil para
complementar el proceso de reforma y
modernización del Estado de nuestro país.
De todas formas, con
esta afirmación no pretendemos dar por cerrado el debate, sino simplemente
aportar una propuesta en el mismo sentido señalado al iniciar nuestro trabajo:
aumentar nuestro conocimiento acerca de la modernización del aparato estatal
para avanzar en la consolidación de una Administración Pública eficaz,
eficiente y transparente, pero sobre todo al servicio del ciudadano.
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§ El presente
trabajo constituye una síntesis revisada de la tesina de la Carrera de
Especialización en Administración Financiera del Sector Público (UBA/ASAP).
R Licenciada en Ciencia
Política (UBA). Especialista en Administración Financiera del Sector Público
(UBA/ASAP). Maestría en Administración Pública (UBA)
[1] Para ampliar la caracterización acerca de las fases o
etapas de la reforma estatal en términos generales, ver Oszlak (1997). El autor
destaca la diferencia existente entre las denominadas primera y segunda generación de reformas, señalando que mientras la
primera significó fundamentalmente una reforma de la sociedad -en el sentido de
la nueva delimitación de las esferas de la sociedad y el Estado, buscando menos Estado- y que por tal motivo
pueden ser calificadas también como reformas hacia fuera, las segundas se caracterizaron por buscar mejorar
el Estado hacia adentro.
[2] Representa la primera generación de reformas, ya comentada.
[3] Constituye el inicio de las reformas hacia adentro.
[4] Los lineamientos de dicho Plan habían sido presentados el
año anterior por la Secretaría de Modernización del Estado, por aquel entonces
dependiente de la Vicepresidencia de la Nación. Retomando el esquema teórico presentado en la nota n°1, el
conjunto de reformas que se inician con este Plan, seguirían formando parte de
la segunda generación de reformas,
tendiente a consolidar un mejor Estado.
Nuestra diferenciación en tres etapas, en modo alguno pretende contradecir tal
lectura, sino simplemente distinguir momentos en función de los objetivos
propuestos y resultados alcanzados. Desconocemos aún el final de esta última
etapa. Sí podemos hablar del fracaso de la anterior.
[5] La primera, desde la sanción del Decreto 2666/92,
reglamentario de la Ley N°24.156. La segunda, desde el año 1997, en que la
Oficina Nacional de Presupuesto propone a las jurisdicciones y entidades del
Sector Público Nacional, la elaboración de presupuestos preliminares siguiendo
los lineamientos de la misma.
[6] Por el momento
vale aclarar que cualquier técnica presupuestaria es un medio, un instrumento.
Es decir, constituye un medio que permite alcanzar ciertos objetivos, pero en
sí misma, no puede transformar la administración.
[7] En general, la implementación de una nueva técnica
presupuestaria no supone el abandono total de la que la precedió, sino en todo
caso, la incorporación de los aportes acordes a los nuevos postulados teóricos
que actúan como marco contextual. En relación con lo que estamos tratando, al
surgir el presupuesto por actividad o por programas, la técnica tradicional
consistente en proyectar los gastos de acuerdo con el objeto a que se
destinaban y a la unidad que los efectuaba, no fue abandonada por completo.
[8] En adelante PPP.
[9] En El Sistema
Presupuestario Publico en la Argentina, (Ministerio de Economía,1996), se
definen las principales categorías programáticas. PROGRAMA: expresa un
proceso de producción de un producto terminal, contenido en una red de acciones
presupuestarias de una Jurisdicción o Entidad. SUBPROGRAMA: aquella categoría que expresa toda acción
presupuestaria cuya producción es terminal pero fragmentaria, al formar parte
de la producción terminal de un PROGRAMA. ACTIVIDAD:
acción presupuestaria de mínimo nivel indivisible a los fines de la
asignación formal de recursos. Se caracteriza por originar siempre una
producción intermedia. Es posible
distinguir entre ACTIVIDAD ESPECIFICA, cuando su producción condiciona en forma directa a
un programa; ACTIVIDAD CENTRAL, si su producción es intermedia indirecta y condiciona a todos los programas; y
ACTIVIDAD COMUN cuando su producción condiciona a dos o más programas, pero no
a todos. PROYECTO: denomina a una propuesta de inversión real mediante la generación
de un bien de capital, definido como una unidad de producción mínima
autosuficiente y destinada a crear, ampliar o modernizar la capacidad de oferta
de bienes o servicios determinados. OBRA: denomina a la
categoría programática de menor nivel en el campo de la inversión - equivalente
a la ACTIVIDAD.
[10] De todos modos, queda claro que aún es necesario
profundizar algunos mecanismos y prácticas, para que la aplicación del PPP deje
de ser un mero ejercicio ritual. En este sentido, es frecuente encontrar diferencias
entre la información que publica el Ministerio de Economía -la Ley de
Presupuesto de cada año- y la práctica diaria en las entidades o
jurisdicciones. Si nos dejamos convencer por la primera, nadie podría dudar de
la organización por programas presupuestarios de la Administración Pública
Nacional. Sin embargo, analizando exhaustivamente el comportamiento de algunos
organismos, muchas veces se detectan importantes disparidades.
[11] Es cierto que algunos casos presentan mayores dificultades que
otros. Por ejemplo, resulta más sencillo medir ciertos productos específicos, a
la vez que realizar proyecciones de producción de ejercicios futuros, en áreas
como Salud, Educación u Obras y Servicios Públicos. En estos casos, es factible
cuantificar pacientes atendidos, alumnos capacitados, cuadras pavimentadas y metros cuadrados construidos, por
mencionar sólo algunos ejemplos posibles. Otras limitaciones se relacionan,
casi directamente, con el carácter público de las prestaciones de los
servicios. La gestión tiene como sujeto de su acción a la comunidad en su
conjunto. De esta forma en muchos casos, la variación de la demanda ciudadana
constituye un factor condicionante de la producción pública.
[12] En nuestro país la
reversión de esta tendencia se plantea, a partir de la concepción del Plan de
Modernización del Estado que propone como uno de sus objetivos básicos, el
cambio del modelo de gestión.
[13] En adelante PBC.
[14] Se entiende por actividad un conjunto de tareas orientadas
al logro de un objetivo.
[15] La unidad de decisión es una entidad creada a efectos de
agrupar aquellas actividades conexas, colocándolas bajo la órbita de un
responsable de asignación de fondos y del cumplimiento de los objetivos. No
necesariamente las unidades de decisión coinciden con la estructura
organizacional, es decir con el organigrama.
[16] Por ejemplo: descentralización vs centralización;
producción directa o a través de terceros; etc.
[17] Al determinarse el nivel mínimo de gastos para cada paquete
de decisión, se obliga a considerar y evaluar un nivel de gastos inferior al
actual, así como también la posibilidad de eliminar una actividad o de decidir
entre varios niveles de esfuerzo.
[18] Recordar la observación formulada al PPP en el punto
anterior.
[19] Factor que por cierto hace fracasar cualquier proceso de
cambio de una organización.
[20] A su vez,
este enfoque llegó a América Latina,
hacia los años ’90 actuando como impulsor de los procesos de reforma del Estado
en toda la región.
[21] Vimos cómo en el proceso de evolución de las técnicas
presupuestarias, el surgimiento del PPP y del PBC tuvo una vinculación directa
con la definición ex – ante de objetivos a alcanzar. La gestión orientada a los
resultados apunta no sólo a la definición de objetivos claros, sino también a
la evaluación de los resultados alcanzados. Y es ésta la importante influencia
a la que hacemos referencia.
[22]
Para profundizar aspectos teóricos del modelo y un análisis de su
implementación en un caso local, consultar en Instituto Nacional de la
Administración Pública (INAP) el informe final del proyecto de
investigación “El modelo de Gestión por
Resultados en el Sector Público Argentino” . También la ponencia del mismo
nombre, presentada en el V Congreso del CLAD sobre Reforma del Estado y de la
Administración Pública, República Dominicana, 24 al 27 de octubre de 2000.
[23] Recordemos que se entiende por resultados, los efectos o impactos que se obtienen sobre la
problemática a resolver, o la necesidad a satisfacer. Los productos, en cambio, son los bienes y servicios que genera un
organismo para obtener aquellos resultados.
[24] En nuestro país
estos compromisos se cristalizarán en los Compromisos de Resultados de Gestión
(CGR) y los Acuerdos-Programas.
[25] El Plan Operativo es el conjunto de cursos de acción que, alineados con el Plan Estratégico y en el marco de su presupuesto, se formulan para alcanzar los objetivos estratégicos o de largo plazo de la organización. (Programa de Modernización, 2001)
[26] Entre los incentivos selectivos positivos más aplicados se mencionan
los monetarios. Sin embargo, existe un amplio debate acerca de si este tipo de
incentivos resulta verdaderamente efectivo. Por su parte, las sanciones
constituyen el tipo de incentivos negativos más frecuentes.
[27] Estos planes estratégicos, a diferencia de los elaborados
en el marco del Decreto 928/96, suponen una nueva forma de gestión de las
instituciones públicas, a través de la gestión por resultados. (Makón, 2000b)
[28] El proceso de evaluación permite corroborar si los
resultados obtenidos por un programa presupuestario se corresponden con las
expectativas y metas formuladas cuando se asignaron los recursos
correspondientes. En este sentido, la función de evaluación debe ser entendida
como un complemento necesario de cualquier técnica que se proponga aumentar la
eficiencia en el uso de los recursos.
[29] Está claro que esta enunciación de principios no desconoce
las dificultades que implica una evolución en tal sentido. La aplicación de los
principios de centralización normativa
y descentralización operativa genera
necesariamente tensiones a la hora de dotar de mayor autonomía a los organismos
y entidades de la administración pública.
La contradicción básica reside en dotar de mayor autonomía a algunos
actores, en un marco de reglas generales para todo el conjunto.
[30] De todas formas, existe un acuerdo bastante generalizado en
torno del escaso éxito de la denominada Segunda Reforma del Estado.
[31] Para profundizar otras implicancias entre capacidades
institucionales y gobernabilidad ver Bresser Pereira (1997) y Oszlak (1997).
[32] Este último se evidencia en la ausencia de modelos de
control de gestión con sus correspondientes indicadores para el monitoreo.
[33] Ya mencionamos que el plan fue finalmente formalizado a
comienzos del presente año, por medio del Decreto N°103/2001 que aprueba el
Plan Nacional de Modernización de la Administración Pública Nacional.
[34] Para profundizar consultar Decreto N°103/2001.
[35] Como parte de las transformaciones
institucionales se prevé también la implementación de la Carta Compromiso con el Ciudadano, según
lo establecido en el Decreto 229/00. Esta Carta
implica la incorporación de la perspectiva de los ciudadanos en el diseño y
prestación de servicios, en función de las expectativas que los mismos
manifiestan respecto del funcionamiento de los organismos públicos. En relación
con las transformaciones estructurales
se buscará eliminar las superposiciones en la Administración Pública Nacional,
racionalizar el endeudamiento con los organismos internacionales y adecuar la
estructura estatal “achicando” la cúpula política y profesionalizando la
gerencia pública. Finalmente se asume como objetivo básico, aumentar la
transparencia a partir de la detección y eliminación de los sistemas que
favorecen la corrupción.
[36]Para profundizar las características de la planificación
estratégica situacional y su relación con la planificación presupuestaria ver:
Matus, Carlos (1994 y 1998) y Makón,
Marcos (1999).
[37] De acuerdo con el art. 6 del Decreto N° 103/2001 “(...) Los organismos que hayan encarado
procesos de modernización habiendo dado cumplimiento a todas las pautas
establecidas podrán disponer hasta el 75% del ahorro permanente que obtengan por la menor afectación de los
créditos presupuestarios que les hayan sido asignados, como consecuencia de la
modernización implementada. (...) Dicho ahorro presupuestario podrá destinarse,
entre otros fines, a otorgar incentivos salariales o premios por mayor
productividad, calidad de servicios y cumplimiento de resultados.”
[38]
Vale aclarar que la firma de los Acuerdos Programa constituye la última
instancia, luego de la definición de los CRG.
[39] Según la recomendación de la ONP (1996) estas técnicas
adecuadas para la elaboración del presupuesto preliminar son: el Sistema de
Análisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SACDI), y la reingeniería
de objetivos y procesos. La descripción de los contenidos de ambas exceden el
enfoque de este trabajo.
[40] Para este
enfoque las funciones del gobierno eran tan numerosas y variadas que el proceso
presupuestario no podía resolverse sino de modo incremental, es decir, a través
de variaciones marginales de los gastos respecto del año anterior, más que
respecto de la justificación de los programas financiados por ellos. Ver Marcel,
Mario (1998)
[41] La Oficina Nacional de Presupuesto (1996), sugiere que uno
de los vicios más frecuentes en la formulación de presupuestos en nuestro país,
es la repetición del presupuesto del año anterior o en todo caso, la simple
introducción de mínimas variantes. Esta realidad limita seriamente la
posibilidad de formular presupuestos donde los recursos sean asignados en forma
racional, atendiendo al cumplimiento de un conjunto de objetivos planteados
previamente. Atenta a su vez contra la posibilidad de realizar –en períodos
restrictivos- reducciones de gasto siguiendo consideraciones también
racionales.
[42] Los contextos
específicos en los que se desee tener intervención, son fundamentales a la hora
de implementar cualquier tipo de reformas.
[43] Nos referimos a la utilización de PBC y PPP, en el marco de
los Acuerdos Programa.
[44] Objetivo perseguido desde la sanción de la ley de
Administración Financiera.