Gestión Técnica y Administrativa Municipal.
Análisis general de las 25 Comunas de Tercera Categoría de
la Provincia de Misiones.
Gustavo H. Ortega*
1. Introducción
En todo América
Latina se han llevado adelante procesos de Reforma del Estado, en el marco de
un conjunto de ideas, predominantes en el ámbito mundial, sobre el nuevo papel
que debe cumplir el Estado y las necesidades imperantes de reformar del aparto
público. En términos generales, y mas allá de la evaluación ex - post que aún
resta emprender, estos procesos de reforma se han llevado adelante una serie de
acciones que incluyen: el establecimiento de organización más ordenada,
coherente y consistente del Poder Ejecutivo; fortalecimiento de la capacidad
institucional a través de la capacitación de los empleados y funcionarios
públicos; la implantación de estructuras orgánicas y funcionales más
apropiadas; la definición de procesos más eficientes y transparentes, de
sistemas de gestión financiera y administrativa integrados, y de sistemas de
información ágiles y modernos (Ramos, 1999) y; la descentralización de las
estructuras públicas y, en este marco, el fortalecimiento de las instancias estatales
menores: provincias y municipios.
Las tendencias
de la descentralización política y administrativa han cobrado gran importancia
en el debate sobre la redefinición del cómo de la acción pública. Asimismo,
dada la complejidad de los sistemas políticos latinoamericanos, la
descentralización de las acciones gubernamentales aparece como una estrategia
básica para mejorar el rendimiento del sistema político, tanto desde el punto
de vista de su capacidad para formular e implantar políticas eficaces como desde
la perspectiva de sus posibilidades para acercar la decisión a los ciudadanos.
(Bañon, en Martínez Martínez, 1998)
El
fortalecimiento o desarrollo de las capacidades institucionales municipales
debe ser un tema prioritario en la agenda de los Intendentes, ya que el
objetivo de la transferencia debe ser una verdadera descentralización de
actividades, dándoles poder de decisión a las áreas del Estado que se
encuentran más cerca de los problemas de la gente, es decir, los municipios.
Se ha
pretendido, desde distintos estamentos del estado nacional y provincial,
impulsar tareas de desarrollo
institucional para municipios pequeños. Sin embargo estos esfuerzos han
resultado afectados por la falta de articulación y correcta vinculación entre
los actores involucrados. Por un lado, el Estado nacional y provincial han
intentado establecer diagnósticos y consecuentes planes de acción a partir de
lo que consideran como el municipio
ideal. Por el otro lado, las comunas más pequeñas, generalmente agobiadas
por su coyuntura, no se sienten consustanciadas ni reflejadas por esta imagen objetivo que de ellas poseen las
esferas más altas del gobierno. Como señalan Arnoletto y Beltrán, “en los
tiempos actuales, en los que los municipios son depositarios de actividades e
incumbencias que les son derivadas por instancias superiores de la organización
estatal mediante procesos de descentralización; y son receptores a la vez de
acrecentadas expectativas y requerimientos públicos, la aplicación de, nuevas y
más eficientes modalidades de gestión reviste para ellos el carácter de una
urgente necesidad. ” (Arnoletto y Beltrán en Delgado, 1997)
El inevitable creciente protagonismo de los
municipios argentinos van a necesitar de organizaciones fuertes, que cuenten
con recursos suficientes, de forma tal de soportar las estrategias
gubernamentales en el nuevo entorno que les compete (Mascareño y Balbi, 1995).
Un primer paso, importante pero no único, será estudiar pormenorizadamente la
gestión técnica y administrativa de los municipios pequeños con el objeto de
determinar qué estrategia de eficientización a implementar es más eficaz.
2. Hipótesis
de trabajo
Según Claudio
Tecco (C. Tecco en Delgado, 1997) para que las políticas se ajusten a las
necesidades y demandas de la sociedad local es necesario, en primer término,
tener un conocimiento lo más sistemático posible de la realidad en que la que
el Gobierno Municipal opera. Para ello, los Municipios deben contar con
sistemas de información y diagnóstico que se actualicen de forma continua. Con
el fin de resolver las crecientes responsabilidades que le impone un contexto
complejo y cambiante, los Municipios se ven obligados a realizar cambios
organizacionales que potencien la eficiencia y efectividad de sus
administraciones.
Siguiendo a
este autor, las reformas del estado que se han aplicado en los distintos
niveles estatales (nacional, provincial y municipal) han sido implementados
desde el paradigma neoliberal como minimización
del Estado. “este enfoque es reduccionista, ya que tales acciones -aunque
necesarias en muchos casos- no deberían ser entendidas como una finalidad en sí
misma. Toda proceso de reforma debe apuntar a potenciar la capacídad de gestión de los Municipios, para que éstos
logren los resultados buscados, adecuando a ello las estructuras, procesos y
recursos organizacionales”
Desde una
óptica semejante, Prats (Joan Prats, S/F) las razones de la frustración de la
reforma administrativa en América Latina se debe entre otros factores a:
·
La reforma administrativa se frustró, en primer lugar, por plantearse
como una operación fundamentalmente técnica, políticamente neutral, indiferente
respecto del sistema político, en el que tuviera que desarrollarse.
·
La aplicación de soluciones prefabricadas por
empresas consultoras o departamentos universitarios. Estas “best practices”
fruto del mercadeo mas que de la ciencia, sacrificaron el conocimiento de la
verdadera realidad local para aplicar un modelo importado.
·
Se intentó aplicar un modelo burocrático
weberiano, de indudable éxito en otras latitudes pero que no reconocía las
particularidades latinoamericanas. Actualmente ya no se reconoce ningún tipo
organizativo encarnador de una racionalidad supuestamente universal. La
racionalidad de la estructura organizativa dependerá de su adaptación a toda
una serie de contingencias internas o externas como pueden ser tamaño,
complejidad, tipo de tecnología utilizable, grado de dinamismo y turbulencia
del entorno.
En este marco, resulta necesario contar con un modelo
de gestión municipal que de cuenta de las particularidades de las comunas de
Tercera Categoría. Esto resulta de gran importancia si, como es común, se
considera que la gestión técnica y administrativa del municipio es la
consecuente expresión de la voluntad de traducir orientaciones de gobierno en
acciones concretas de desarrollo espacial, social y económico en las comunas.
En consecuencia, es posible afirmar que las pequeñas
comunas de Tercera Categoría en la Provincia de Misiones no pueden ser observadas
ni evaluadas como los grandes municipios, de las a su vez, grandes provincias
argentinas. Estos municipios (en su enorme mayoría rurales) poseen un tipo de
organización propio que es menester conocer acabadamente para poder a partir de
allí determinar qué estrategia de eficientización a implementar es más eficaz.
Por otra parte el conocimiento resultante es pertinente para poder establecer
parámetros de comparación con el objeto último de establecer estándares de
calidad. Se trata, entonces de estudiar la gestión técnica - administrativa de
este tipo de municipios, para elaborar un modelo de gestión que de cuenta de la
especial problemática y complejidad de las comunas de Tercera Categoría en la
Provincia de Misiones.
3. Los
Municipios de Tercera Categoría en perspectiva
3.1.
Aspectos generales
La Constitución de Provincia de Misiones, sancionada en 1958, establece
en el artículo 162º que “La Ley establecerá tres categorías de municipios, de
acuerdo al número de sus habitantes” La Ley aludida será
luego la Nº 257 o Ley Orgánica de Municipios. Ésta fijó que serán de Primera
Categoría los municipios que posean mas de 10.000 habitantes, de Segunda
Categoría los que tengan entres 5.000 y 10.000 habitantes y de Tercera
Categoría los que no tengan manos 3.000 ni más de 5.000 habitantes.
El gobierno de los municipios se ejerce por una rama ejecutiva y otra
deliberativa, aunque la denominación y algunas características normativas
poseen pequeñas diferencia según la categoría. Asimismo, solo las comunas de
Primera Categoría pueden dictarse sus propias cartas orgánicas para su
gobierno, de acuerdo a los principios de la Constitución Provincial.
La provincia de Misiones cuenta con
una población total de 788.876 habitantes según el Censo de 1991. No obstante,
de acuerdo a estimaciones del Instituto Provincial de Estadísticas y Censo de
la Provincia de Misiones, hacia el año 2000, la provincia contará con
aproximadamente un millón de habitantes.
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Cuadro 1:
Municipios de Tercera Categoría de la Provincia de Misiones y Departamento al
que pertenecen |
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MUNICIPIO |
DEPARTAMENTO |
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1 |
Almafuerte |
Leandro N. Alem |
|
2 |
Arroyo Del Medio |
Leandro N. Alem |
|
3 |
Caa Yarí |
Leandro N. Alem |
|
4 |
Capiovi |
Libertador Gral. San Martín |
|
5 |
Caraguatay |
Montecarlo |
|
6 |
Comandante A. Guacurarí |
General Belgrano |
|
7 |
Colonia Alberdi |
Oberá |
|
8 |
Colonia Polana |
San Ignacio |
|
9 |
Colonia Victoria |
Eldorado |
|
10 |
El Alcázar |
Libertador Gral. San Martín |
|
11 |
Fachinal |
Capital |
|
12 |
Florentino Ameghino |
San Javier |
|
13 |
Gral. Alvear |
Oberá |
|
14 |
Gral. Urquiza |
San Ignacio |
|
15 |
Hipólito Yrigoyen |
San Ignacio |
|
16 |
Libertad |
Iguazú |
|
17 |
Loreto |
Candelaria |
|
18 |
Mojón Grande |
San Javier |
|
19 |
Nueve De Julio |
Eldorado |
|
20 |
Panambí |
Oberá |
|
21 |
Profundidad |
Candelaria |
|
22 |
Puerto Leoni |
Libertador Gral. San Martín |
|
23 |
Ruiz De Montoya |
Libertador Gral. San Martín |
|
24 |
Santiago De Liniers |
Eldorado |
|
25 |
Tres Capones |
Apóstoles |
3.2.
Aspectos demográficos de los municipios de tercera categoría
Si se toma como parámetro la población, los Municipios de Primera
Categoría son las comunas con más de 15 mil habitantes. En efecto, los 13 municipios
que componen este grupo son efectivamente las principales localidades de la
Provincia, a saber: Apóstoles, Aristóbulo del Valle, Campo Grande, Eldorado,
Jardín América, Leandro N. Alem, Montecarlo, Oberá, Posadas, (Capital de la
Provincia), Puerto Iguazú, Puerto Rico, Pedro y San Vicente. La población total
de los municipios de primera categoría es de casi 500.000 habitantes, es decir
63 % del total provincial, siempre según datos del Censo 91.
Los Municipios de Segunda Categoría son aquellos con poblaciones entre
los cinco mil y los quince mil habitantes. El 28,5 % de la población misionera
se radica en estas localidades (224.000 habitantes). Finalmente los Municipios
de Tercera Categoría son aquellas comunas con menos de cinco mil Personas, solo
el 8,50 % del total (casi 70.000 habitantes)
|
Gráfico 1: Porcentaje de
la población, por tipo de municipio |
|
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Sin embargo, y tal como se aclaró anteriormente, la asignación de la categoría
a cada municipio por población hoy resulta desactualizada. Queda claro que los
Municipios de Tercera Categoría son los
de menor población, dos de ellos: Fachinal y Profundidad no superan
los 350 habitantes cada uno, pero como contrapartida el municipio Comandante
Andrés Guacurarí con cerca de 10 mil personas aún se encuentra entre
los de Tercera Categoría cuando debería ser de Segunda.
Como contrapartida, 14 de los 36 municipios de Segunda Categoría no
superan la barrera de los cinco mil habitantes necesarios para pertenecer a
ella y algunos como Mártires y Cerro Corá no llegan ni a los mil
pobladores.
No es objeto del presente estudio abocarse a desentrañar las razones de
estos desfasajes, sin embargo podemos señalar que la intensa dinámica poblacional
de la provincia, con sus importantes migraciones internas, así como los cambios
en la matriz productiva han dado como producto, amplias variaciones
poblacionales entre los distintos municipios. Provocando que municipios que
hasta hace 30 años casi no existían (Comandante Andrés Guacurarí), hoy sean
atractivos polos productivos con importante crecimiento poblacional. Y a la
inversa, otrora pujantes comunidades han devenido en Municipios de escasa
dimensión.
Podría decirse que la característica primordial de los municipios de
Tercera, es la amplia mayoría de población rural que lo integra. Esto es un
hecho, 22 de las 25 localidades de Tercera Categoría presenta un 100% de
población rural. También debe señalarse que cerca del 60% de los municipios de
Segunda también son enteramente rurales.
Para finalizar con los aspectos demográficos, no existe en los
municipios de Tercera diferencias sustanciales en cuanto a porcentajes de sexo
masculino y femenino que en el resto de la provincia: casi 102 hombres por cada
100 mujeres. Asimismo la densidad de población es muy similar para los
municipios de Segunda y Tercera, con densidades que oscilan entre 1 y 50 habitantes por kilómetro para los de
Tercera y entre 5 y 60 para los de
Segunda.
3.3.
Aspectos Socioeconómicos
En el aspecto socioeconómico hay que destacar el alto nivel de
Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) que se aprecian en los municipios de
Tercera Categoría. En siete de ellos, mas del 50 % de sus habitantes presentan
alguna de sus necesidades insatisfechas. Dos localidades pueden ilustrar este
punto. Con sólo mil pobladores, el Municipio de Loreto presenta el más alto
índice de NBI de Misiones (59,6 %), en
parte debido a que sólo 800 de sus 1000 habitantes poseen vivienda.
Asimismo 200 de los 335 habitantes de Profundidad también tienen alto nivel de
NBI.
Sin embargo a pesar de estas cifras no hay una relación directa entre un
alto grado de NBI y Municipios de Tercera Categoría, ya que las localidades de
San Pedro (de Primera Categoría) y El Soberbio (Segunda Categoría) presentan
poblaciones con NBI superior al 57% .
En estrecha vinculación con el NBI se encuentran los porcentajes que
indican la falta de cobertura de salud de la población.
Si se analiza el Gráfico 2 (las comunas analizadas fueron escogidas al
azar) puede observarse que hay un alto índice de población sin cobertura de
salud tanto en Municipios de Tercera Categoría como en los de Segunda, siendo
inferior en los de Primera.
Gráfico 2: Porcentaje de la población sin cobertura sanitaria en las
comunas seleccionados por categoría de municipio
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En cuanto al grado de analfabetismo, el 13% de los habitantes pertenecientes
a los Municipios de Tercera Categoría nunca asistió a la escuela .Una cifra
levemente superior al 12% que nunca lo hizo en los Municipios de Segunda y al
10% en los de Primera. Es relevante señalar que los niveles de deserción
escolar son similares para las tres categorías, con un 55% de habitantes que
han abandonado los estudios. De este porcentaje el 73 % ha logrado finalizar el
primario, en cambio solo el 16 termino el secundario.
Si se analiza el porcentaje de analfabetismo, municipio por municipio
las cifras mas altas de la provincia se encuentran en 3 localidades de Segunda
Categoría y no de Tercera. Ellas son: El Soberbio, Bernardo de Irigoyen y
Puerto Piray con un 20 % de habitantes que nunca asistieron a establecimiento
educativo alguno.
3.4.
Actividad comercial e industrial
Debido al carácter predominantemente rural de los municipios de Tercera,
la cantidad de comercios es escasa. Sin embargo es llamativo que 20 de los 25
municipios no posean ni siquiera 1 local comercial. La mayoría de los locales
comerciales se concentran en las localidades de mayor población: Comandante A.
Guacurarí (101 locales), Capioví (60), Puerto Libertad (38), El Alcázar (30).
Para confirmar este desequilibrio entre municipios con locales comerciales y
aquellos que no los poseen, hay que destacar que localidades como Colonia
Alberdi, Ruiz de Montoya o Caraguatay, las cuales superan los tres mil
habitantes no tienen ningún local comercial.
En cuanto a la actividad comercial en los municipios de Segunda Categoría,
esta es mucho mas numerosa, solo diez municipios no poseen comercios y son
aquellos cien por ciento rurales.
En el aspecto industrial, vuelven aparecer las semejanzas entre
municipios de Tercera y de Segunda, ya que prácticamente todos los municipios
tienen por lo menos una industria. Hay que recordar que Misiones se caracteriza
por su alta estructura productiva de materias primas agrícolas como la yerba
mate, té, tabaco y también la madera. Este hecho implicaría que hasta aquellas
localidades netamente rurales presenten por lo menos una pequeña industria
manufacturera asociada al cultivo agrícola predominante (Secaderos de Té o
Yerba) o la explotación forestal (Aserraderos).
4. Análisis
de datos
4.1.
Los recursos presupuestarios
4.1.a.
Los recursos o ingresos municipales
Los denominados recursos totales resultan de la sumatoria de los Recursos de Capital y los Recursos Corrientes. Éstos a su vez preceden de la suma de los Recursos de Jurisdicción Municipal de los ingresos provenientes de otras jurisdicciones.
En este punto es dable aclarar solo 4 comunas declararon oficialmente
sus Recursos de Capital, los que a su vez son cifras muy pequeñas. Por ello en
este análisis no se tendrá en cuenta a este tipo de recursos.
Analizados el total de los recursos de los municipios de tercera categoría nos encontramos con gran disparidad de montos. Desde los $ 1.525.000 en el caso de mayores ingresos, a los $ 172.000 en la comuna de menores ingresos. Como puede observarse la comuna con mayores ingresos administra en un mes, prácticamente, lo que el otro en un año.
Sin embargo pese a la disparidad antedicha, en el rango de los $
200.000 a los $0600.000 encontramos a 18 de
los 25 municipios de tercera, 72 % del total El promedio del total de recursos
es de $ 380.958,34.
Como ya fuera mencionado, las comunas perciben recursos corrientes que
pueden agruparse en: a) ingresos de jurisdicción municipal; b) otros ingresos
entre los que se suman ingresos provinciales y nacionales. A fin de analizar la
autonomía municipal se ha establecido el indicador de autonomía o dependencia
financiera, definido como el porcentaje de los ingresos provenientes de
otras jurisdicciones sobre el total de los ingresos municipales corrientes. En
uno de los extremos se ubica un municipio, el cual es el que posee un mayor
nivel de dependencia financiera: solo el 1,3 % de sus ingresos lo percibe de
sus propia recaudación. Por el otro lado, se encuentran dos comunas, las cuales
el 45 % de sus recursos provienen de su propia recaudación. Estos guarismos hablan
claramente que ningún municipio analizado es autónomo desde el punto de vista
financiero.
Siguiendo el Gráfico 3 y analizado este fenómeno desde una perspectiva
más accesible, 11 de los municipios estudiados (el 44 %) recaudan en forma
autónoma entre 1 y 10 pesos por cada 100 pesos del total de sus ingresos. 4
comunas (16 %) poseen ingresos propios entre el 11 y 20 pesos. 6 municipios (el
24 %) entre el 20 y el 30 $ por cada 100. Por ultimo debe señalarse que otros 4
municipios (el 16 %) consiguen ingresos propios de entre 30 y 45 pesos por cada
100 totales.
|
Gráfico 3: Porcentaje de
recaudación propia |
|
|
4.1.b.
Los ingresos tributarios
La principal fuente de ingresos propios de los municipios de tercera categoría
está compuesta por la recaudación de tributos municipales. Como la gran parte
de los municipios del país solo poseen competencia para recaudar tasas por
servicios y contribuciones para efectuar mejoras. Las tasas de mayor
importancia en términos de recaudación son: a) tasa retributiva a la propiedad;
b) Tasa de Comercio e industria; c) Patente de Rodados y; d) Distintas tasas
por mejoras (empedrado, cordón cuneta, entoscados de caminos).
Estos ingresos varían en los distintos municipios estudiados. En efecto en el piso de los ingresos tributarios de recaudación propia, encontramos a una comuna que recauda solo $ 2.239 anuales. En el otro extremo, es posible encontrar a otro municipio con ingresos de $ 633.895.
4.1.c.
Sistema de recaudación y fiscalización
Un 20 % de los municipios de tercera categoría cuentan con un sistema de
cuenta corriente y un registro único de contribuyentes. Dado que es el mismo
municipio quien actúa como agente recaudador, el tiempo promedio de
transferencia de lo recaudado, desde la red bancaria hacia éste, es nulo. En
tanto, las restantes 20 comunas relevadas (80 %) no cuentan con sistemas o
registros similares.
Tal como puede observarse en el Gráfico 4, en ese 80 % la facturación de
cada una de las tasas y tributos se efectúa por recibo de recaudación
confeccionado en el mismo momento que es solicitado por el contribuyente. Por
lo que se desprende que la operatoria de distribución de las facturas no se
realiza.
En 2 casos (el 8 %) se confeccionan las facturas para luego; ponerlas a
disposición de los contribuyentes en la misma municipalidad a la espera que
éstos espontánemente realicen el pago correspondiente.
Solo fueron detectadas 3 comunas (el 12 %) que confeccionan las facturas y las distribuyen posteriormente (aunque solo parcialmente).
Gráfico 4: Tipo de facturación de tasas y contribuciones
|
|
|
En cuanto a la política de fiscalización, para el caso de los municipios relevados, éstos consideraron que:
·
La fiscalización es una tarea que el intendente
realiza personalmente según las ocasiones. 9 casos el 36 %
·
La fiscalización se limita a los grandes
contribuyentes. 6 casos el 24 %
·
La fiscalización sobre los contribuyentes es
considerada innecesaria. 4 casos el 16%.
·
La fiscalización sobre los contribuyentes es
débil. 3 casos el 12 %.
·
La fiscalización sobre los contribuyentes
prácticamente no se lleva a cabo. 3 casos el 12 %.
4.1.d.
Los egresos, erogaciones o gastos municipales
El total de las erogaciones municipales resultan de la sumatoria de los
egresos corrientes mas los gastos de capital.
De forma similar al análisis realizado con los recursos nos encontramos con gran disparidad de montos. Desde los $ 1.547.000 en el caso de la comuna con mayores erogaciones, a los $ 175.000 en la comuna de menores gastos.
Analizados por rangos, de los $ 175.000 a los $ 299.000 encontramos a 11 de los 25 municipios de tercera, el 44 % del total. 9 comunas (el 36 %) poseen erogaciones de entre 300.000 pesos a 400.000. Por último solo 5 municipios erogan entre 500.000 y los 1.547.000 antedichos. El promedio del total de gastos es de $ 395.314.
Sobre la base de los datos presupuestarios obtenidos se puede obtener
una breve caracterización de las erogaciones de los municipios estudiados y su
relación con los ingresos. Para ello se han establecido (en el Cuadro 2) los
siguientes indicadores del gasto.
|
Cuadro 2: Indicadores del Gasto |
|
Índice de Ahorro Corriente (Gastos Corrientes / Ingresos Corrientes) |
Entre 0,55 y 1,06 |
|
Porcentaje de
Recursos Propios / Gastos Corrientes |
Entre 1,7 % y el 60 % |
Siguiendo el Gráfico Comparativo N°1 y analizando este último indicador
desde una perspectiva más accesible, en la base del listado existe una comuna que
de cada Peso invertido en erogaciones corrientes sólo posee 2 centavos de
recursos propios. En el otro extremo, una comuna posee 60 centavos propios, por
cada de cada peso gastado en erogaciones corrientes.
|
Gráfico comparativo 1:
Centavos provenientes de recursos propios por cada Peso invertido en Gastos
Corrientes |
|
|
Comuna 1: Por cada Peso de erogaciones corrientes solo
2 centavos provienen de recursos propios |
Comuna 2: Por cada Peso de erogaciones corrientes 60 centavos
provienen de recursos propios |
|
|
|
4.2.
Catastro municipal
Respecto al tipo
de información catastral de las comunas analizadas las respuestas más comunes
fueron:
·
Su clasificación se hace sobre la base de
catastro e informaciones dominiales. 10 casos el 40 % de los municipios
relevados.
·
Es tanto geométrico como dominial y su
clasificación se lleva a cabo según la zona. 7 casos el 28 % de los municipios
relevados.
·
Es dominial y su clasificación no se realiza. 4
casos el 16 % de los municipios relevados.
·
Es tanto geométrico como dominial y su
clasificación no se realiza. 3 casos el 12 % de los municipios relevados.
·
No está debidamente identificado y su
clasificación tampoco se realiza. 1 casos el 4% de los municipios relevados.
En cuanto a la actualización
de la información catastral es posible afirmar, siguiendo al Gráfico 5 que:
·
Está desactualizada para la parte dominial; la
geométrica y el rubro valuación (15 casos).Está parcialmente actualizada la
parte dominial; la geométrica y el rubro valuación (7 casos).
·
Existe información puesta parcialmente al día
en algunos sectores, sin embargo en otros está parcial o totalmente
desactualizada (3 casos).
|
Gráfico 5: Situación de
Catastro |
|
|
En la totalidad
de las comunas estudiadas la información catastral se maneja de modo manual sin
auxilio de la informática. La cantidad promedio de registros catastrales
asciende a 500.
4.3. Organización general de
los municipios y sus metodologías administrativas
El 36 % de los
municipios de tercera categoría de la Provincia de Misiones cuenta con un
organigrama oficial aprobado por el Concejo Deliberante. El mismo establece la estructura
administrativa municipal y las misiones y funciones de las unidades orgánicas.
Sin embargo 6 de éstas 9 comunas expresaron que la organización real del
municipio no se basa en estas funciones puesto que se trabaja de acuerdo a las
urgencias.
El resto de los
muncipios (el 64 %) no cuenta con un organigrama relativo a la estructura
administrativa municipal, por tanto la organización sobreviniente queda a
criterio del intendente. Consultados acerca de las razones de esta carencia,
las respuestas con mayor recurrencia fueron: a) “la organización real del
municipio no puede basarse en funciones rígidas por cuanto los recursos humanos
son escasos de modo que una misma persona desarrolla múltiples funciones”. b)
“el desarrollo de un organigrama suele ser dificultoso y conflictivo para que
luego, su cumplimiento no se efectivice”
La totalidad de las comunas estudiadas coincidió
que no se encuentra implementada ningún tipo de carrera administrativa para los
agentes ni para los funcionarios permanentes.
Acerca del
control interno que se aplica en estas comunas, las respuestas giraron
alrededor de: a) las establecidas por las leyes provinciales 257 y 2303; b) los
controles específicos del Concejo Deliberante; c) Es el intendente quien ejerce
el control interno.
Los principales
problemas organizativos que enfrentan los municipios consultados y que fueran
detectados en forma general son: a) falta de recursos humanos capacitados en
las distintas áreas de trabajo; b) ausencia de manual de procedimientos; c)
controles relativamente débiles; d) falta de equipamiento e infraestructura
acorde con la complejidad de las tareas.
Otra campo
clave para la organización del muncipio es la elaboración y ejecución del
presupuesto municipal. En el 84 % de los casos el presupuesto es elaborado por
terceros; se contratan los servicios contables de un estudio particular. Éste
se guía por la Ley Provincial de Contabilidad. La metodología aplicada es
replicar los presupuestos anteriores, realizando distintos ajustes tomando en
cuenta los datos de los años anteriores para la distribución de los recursos.
El 16 % restante confecciona el presupuesto de forma propia, pero siguiendo la
misma metodología. Éstas 4 comunas consignaron que estudian y establecen
ciertas prioridades para la elaboración del presupuesto.
Una temática
estrechamente ligada a la anterior es la programación o las estrategias de
planificación que poseen estas comunas. El relevamiento realizado arrojó los
siguientes resultados:
·
La planificación es una tarea gerencial, y como tal es ejercida por el
intendente.
·
La planificación general de las actividades es una tarea del intendente
que realiza según las necesidades diarias.
·
No se planifica porque se carece de tiempo y espacios para hacerlo.
·
El intendente realiza tareas de planificación con sus colaboradores
inmediatos.
·
La planificación es una herramienta poco útil para resolver los
problemas accuciantes diarios de los municipios.
Por último se
detectó que el espacio físico promedio disponible para oficinas es de 85 m².
4.4.
Recursos humanos
El número promedio de agentes que desarrollan sus actividades en los municipios estudiados asciende a las 18 personas. En ambos extremos ubicamos una comuna con 8 agentes y otra con 62. Con referencia a los recursos humanos municipales, en los cuadros siguientes se exponen algunas particularidades.
Cuadro 3: Promedio de personal por área de trabajo |
|
Intendente |
1 |
|
Concejales |
4 |
|
Secretaría de
Gobierno |
1 |
|
Área de Obras
Públicas |
1 |
|
Área de
Hacienda y Finanzas |
2 |
|
Área de
Acción Social |
1 |
|
Administración
General |
1 |
|
Ordenanza
Administración |
1 |
|
Servicios
Públicos / Limpieza |
3 |
|
Chofer /
Maquinista |
2 |
|
Otros |
1 |
|
Cuadro 4: Por tipo de planta |
|
|
Permanente |
Transitoria /
Contratado |
|
72 % |
28 % |
Cuadro 5 : Por nivel de instrucción alcanzado |
|||||
|
Primario Incompleto |
Primario Completo |
Secundario Incompleto |
Secundario Completo |
Terciario /
UniversitarioIncompleto |
Terciario /
UniversitarioCompleto |
|
5,2 % |
19 % |
20,7 % |
39,7 % |
12,1 % |
3,4 % |
|
Gráfico 6: Nivel alcanzado
de estudios |
|
|
En
los últimos cinco años 17 comunas de tercera categoría (el 68 %) ha
participaldo del Proyecto de Capacitación Municipal[1].
Dos
municipios (el 8 %) han
expresado que su personal ha completado acciones de capacitación en el área
informática. Las comunas restantes no han realizado acciones de capacitación en
los últimos cinco años.
Las necesidadades de capacitación relevadas son las siguientes:
·
finalización de estudios secundarios, terciarios o universitarios
(según ell caso) de los integrantes del plantel de personal municipal.
·
gestión administrativa. e informática.
4.5.
Informática y comunicaciones
En promedio las
comunas estudiadas poseen en promedio 2 computadoras del tipo PC compatible.
Son modelos pentium o superior y se encuentran en buen estado. Este
equipamiento se completa con una o dos impresoras.
No se cuenta
con un sistema informatizado de seguimiento de trámites o expedientes pero si
con un sistema de gestión financiera. Dos comunas (el 8 % ) respondieron
que no cuentan con equipamiento alguno.
El
sistema operativo, aplicaciones y programas adicionales instalados en las
plataformas descritas, es homogéneo: Windows, Procesador de Textos (Word),
planilla de cálculo Excel. Solo 3 comunas declararon poseer y utilzar algún
gestor de base de datos.
Cuatro
comunas, el 16 % poseen un sistema de gestión municipal que incluye sueldos y
contabilidad. Generalmente este sistema forma parte intregal de los servicios
que prestan los distintos “Contadores Municipales”. En tal caso, estos sistemas
no pertenencen patrimonialmente al municipio.
La totalidad de
los municipios estudiados se encuentra aislados en términos de interconexión
con otras municipalidades o con la provincia. Solo el 12 % de las comunas posee
acceso a Internet. En este aspecto, un hecho que se considera limitante es la
dificultad que poseen las localidades del interior provincial para el acceso a
los servicios de algún proveedor privado de Internet por llamada local (en
cuanto al sistema 0610 su oferta es aún mas limitada).
La totalidad de
las comunas consideró de muchísima importancia el establecimiento de una red
informática municipal que posibilite la conexión tanto interna como externa. La
integración de las distintas áreas comunales sería la prioridad. Luego debería
articularse la información de: Rentas de la Provincia; Datos de Organizaciones
ligadas al quehacer municipal; Servicios Administrativos; Información relacionada
con programas y planes orientados al desarrollo y al crecimiento; Subsecretaría
de Asuntos Municipales; Ministerio de Obras Públicas; Vialidad Provincial;
Registro Provincial de las Personas; Ministerios de Acción Social Mujer y
Juventud (información orientado a prestaciones y beneficiarios)
4.6. Participación Comunitaria
El 60 % de lo municipios relevados considera que no posee mecanismos ni espacios intitucionales de participación comunitaria, por este motivo no hubo manifestaciones concretas de partipación en los últimos años. Otro 24 % observó que la participación comunitario se da a través de distintas acciones que los vecinos realizan. Entre éstas se identificaron: peticiones ante las autoridades; reclamos a los medios de comunicación y; distintas acciones directas (cortes de calles, carpas frente a la municipalidad, toma de algun inmueble estatal). Por último el 16 % restante recalcó que la participación pasa exclusivamente por los mecanismos institucionales habilitados: las elecciones de autoridades cada 2 años.
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Gráfico 7: Participación
Comunitaria |
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4.7. Gerenciamiento municipal
Tal como se expresara anteriormente el 36 % de los municipios de tercera categoría de la Provincia de Misiones cuenta con un organigrama oficial. Sin embargo en cuanto a las prácticas gerenciales la totalidad de los municipios admitieron que la división de tareas entre el jefe comunal y sus colaboradores inmediatos es fundamentalmente informal. Esta distribución de actividades entre el jefe comunal y su segundo (en la mayoría de los casos el Secretario de Gobierno) puede detallarse de esta manera:
Le corresponden al Intendente:
·
Gestión y ejecución de Políticas Públicas;
·
Atención de urgencias;
·
Organización general de las tareas diarias;
·
Viajes a Posadas;
·
Gestiones generales del municipio;
·
Gestiones Políticas y Protocolares y;
·
Representación general de la comuna ante las autoridades.
Le corresponden al Secretario de Gobierno:
·
Administración Contable y General;
·
Cumplimiento de todas aquellas tareas delegadas por el intendente y;
·
Suplir al Intendente ante la ausencia de éste.
El
proceso de toma de decisiones se realiza:
·
Según las pautas definidas por el Intendente;
·
Fundándose en las necesidades inmediatas “el día a día”;
·
No se siguen pautas predefinidas y;
·
Las urgencias determinan las pautas a seguir.
Principales
problemas coyunturales desde el punto de vista gerencial:
·
La carencias del sistema sanitario provincial;
·
La falta de personal capacitado;
·
La desocupación;
·
La situación económica y productiva de la región;
·
Las necesidades alimentarias un importante sector de la población y;
·
El acondicionamiento de los caminos rurales.
Principales
problemas estructurales desde el punto de vista gerencial:
·
La situación del sector agrario y productivo;
·
Carencia bienes de capital y equipamiento en general y de maquinaria
vial en particular;
·
La escasez de recursos humanos capacitados y;
·
La escasez de recursos económicos y financieros.
En cuanto a la utilización del tiempo por parte de los Intendentes, por regla general no están sujetos a un horario fijo.
En cuanto a la
delegación de tareas que realizan los jefes comunales, según el presente
relevamiento es posible afirmar que:
·
Muy pocas veces se delegan tareas, con algunas excepciones puntuales;
·
Se delegan tareas ante la ausencia del intendente y;
·
Se delegan tareas de neto corte administrativo.
4.8. Desarrollo Económico Local
Solo cuatro
municipios (el 16 % de las comunas de tercera) han implementado alguna medida
para el desarrollo y la promoción de actividades productivas. Las mismas
apuntantron a diversificar y fortalecer la producción agroforestal y ganadera;
así como a expandir las actividades turísticas. Este 16 % coincidió que es la
intendencia el organismo natural encargado de llevar adelante las políticas de
promoción así como instrumentarlas. No existiendo, por lo tanto un área
específica de desarrollo local en estas pequeñas organizaciones muncipales.
Consultados sobre que organismo provincial, nacional o internacional sirve o
podría servir de apoyatura a una estrategias de desarrollo económico, fueron
mencionados espontáneamente: el Instituto de Fomento Agrario e Industrial
(IFAI); el Ministerio de Asuntos Agrarios y la Dirección Provincial de
Vialidad.
El 84 %
restante no ha llevado a cabo medidas concretas orientadas al desarrollo local,
tampoco se han implementado medidas de relacionadas a la promoción de
actividades productivas locales ni regionales.
Consultados acerca
de las principales actividades productivas que proporcionan mayor demanda de
mano de obra e ingresos económicos las respuestas giraron alrededor de los
siguientes quehaceres: agroforestal y maderera; ganadería; yerbatera y; obras
públicas.
5. Algunas
conclusiones finales. Hacia un modelo posible
Coincidiendo
con Tecco (C. Tecco op.cit.) “Las administraciones municipales deben guardar
correspondencia con los propósitos institucionales y adecuarse a los objetivos
y actividades y a su propia realidad
diaria”. Estas estructuras organizativas adoptan distintas configuraciones,
considerado que la propia es la única posible, sin reparar que existen gran
cantidad de alternativas que posibilitarían una mejor organización en el marco
de su propia racionalidad y contexto.
Sin embargo,
aún hoy algunos expertos en organización municipal consideran que todos los
municipios, sin tener en cuenta su escala y medio ambiente, deben ser
estudiados de la misma manera y que todo proceso de mejora debe basarse en una
imagen objetivo general, aunque no respete las particularidades que poseen los
municipios objeto de este estudio.
Teniendo en
cuenta el estudio realizado, en el cual se caracteriza las particularidades de
los municipios de tercera categoría, se proponen a continuación algunas medidas
que coadyuven a la adecuación de las estructuras de estas comunas, en el marco
de los nuevos y complejos requerimientos.
Esta adecuación
permitirá a los municipios dar respuesta a las demandas y problemáticas
locales, dentro de una concepción de integralidad e interdependencia de sus
propios fenómenos sociales, económicos, políticos, institucionales y
organizativos.
En cuanto a las problemáticas detectadas en la
gestión técnica y administrativa de los municipios de tercera categoría de la Provincia
de Misiones, creemos preliminarmente que, el gran desafío que deberán encarar
los será profundizar sus procesos de cambio utilizando como marco referencial,
los siguientes seis grandes ejes temáticos:
1.
El papel de las nuevas tecnologías de gestión e
información.
2.
El incentivo a los nuevos mecanismos de
participación ciudadana.
3.
El incremento del papel municipal en el desarrollo
local.
Por otra parte, y habida cuenta de la pequeña escala de estas comunas,
es necesario posar nuestra mirada en lo que está mas
allá de la organización municipal. Nos referimos puntualmente a todas aquellas
organizaciones: provinciales, nacionales, ONGs, partidos políticos, etc., que
están ligados al quehacer municipal pero, sus estructuras no están lo suficientemente
adaptadas a las particularidades de estas comunas, o no están lo
convenientemente fortalecidas para brindar servicios de apoyo, tal como sus
características lo requieren. En este marco se propone el cuarto y último eje:
4.
Fortalecimiento, institucionalización, y
establecimiento de redes de cooperación entre las distintas estructuras de
apoyo a los municipios, sean éstas de jurisdicción provincial, nacional,
internacional o privadas.
5.1. El papel de las nuevas tecnologías de
gestión e información
A fin de precisar la definición de las nuevas tecnologías de gestión para la
administración municipal podemos caracterizar diez concepciones básicas:
1.
La Gerencia participativa, como
una nueva concepción de la organización del trabajo, apoyada en la formación de
equipos, el involucramiento, motivación y asignación de mayor autonomía y
responsabilidad a los empleados, la circulación de la información, la
horizontalización de las relaciones laborales y la resolución de conflictos a
través de la negociación (Jones L. y Thompson F., 1997) (Robirosa, 1996)
2. Nuevos sistemas de información: Se orientan a
la producción de los insumos necesarios para realizar la evaluación, así como
la priorización de estrategias y el apoyo a la toma de decisiones y el control
de gestión. Se trata de incorporar nuevos
equipamientos y tecnologías informáticas para acelerar, mejorar o ampliar la
prestación de servicios. (Oscar Oszlak, 1992)
3. Readecuación del papel del
presupuesto: aplicación de técnicas presupuestarias simples,
que sean perfectamente conocidas por los intedentes, concejales y agentes
municipales involucrados en esta temática. La formulación de los presupuestos municipales son fundamentales como instrumento
de gobierno, que asigna
recursos a los programas y proyectos resultantes del proceso de planificación.
Si los presupuestos municipales devienen del mero ajuste o actualización de los
ejecutados en años anteriores, las decisiones adoptadas en un proceso de
planificación estratégica carecen de sentido.
4.
Optimización de las fuentes de recursos de jurisdicción local: A través de las siguientes actividades de ejecución conjunta resulta
indispendable aumentar los recursos de jurisdicción municipal: a) padrones de
contribuyentes actualizado; b) modernización de los catastros; c) informatización
de la facturación de tasas y gabelas; d) sistematización de la distibución de
dicha facturación.
5.
Nuevas modalidades de financiamiento: en un
contexto estabilidad y necesidad creciente de recursos, la búsqueda sistemática
de fuentes de financiamiento alternativo, debería ser una de las tareas
prioritarias de las comunas.
6. Gestión focalizada en lograr
mayores niveles de eficiencia, efectividad y flexibilidad: Eficiencia se refiere a la óptima relación entre los recursos
utilizados y los resultados obtenidos; La mayor efectividad, se refiere a la
capacidad de las políticas municipales para dar respuesta a necesidades
sociales efectivas; La flexibilidad, es la capacidad de responder con rapidez,
adaptándose a circunstancias cambiantes e impredecibles. (Tecco y
Arnoletto y Beltran en Delgado, op.cit.)
7.
Permanente motivación, involucramianto y capacitación de recursos
humanos. Las necesarias actividades de capacitación
(sistemáticas y permanentes) deben constituirse en herramientas transversales
del proceso de modernización.
8.
Planificación Estratégica: los
insumos de información son útiles también a los fines de implementar un sistema
de planificación, actividad que es inherente a toda organización, sea pública o
privada. Los Municipios no están exentos de este requerimiento, al que deben
integrar a todos los niveles decisorios de su administración.
5.2 El
incentivo a los nuevos mecanismos de participación ciudadana.
Debe ser objetivo prioritario de las
Administraciones Locales el acercamiento al ciudadano de las posibilidades y
carencias para llevar a cabo eficazmente la labor de gestión municipal, con el
fin de que tome conciencia de su participación responsable dentro de la
comunidad en que desarrolla sus actividades.
Este objetivo supone ofrecerle la posibilidad de conocer sus obligaciones y aprovechar sus derechos. Se produce por ello la interrelación de los conceptos de cara al ciudadano: a) Necesidad de información; b) Aprovechamiento de servicios.
El primer concepto encuadra los medios
necesarios para comunicarle la situación actualizada de las actividades
desarrolladas por las comunas. El segundo concepto supone la explotación eficaz
de medios que faciliten e incrementen las relaciones ciudadano-municipio.
Este enfoque implica por un lado, la
adopción de una “mirada hacia afuera” por parte de los organismos públicos,
quienes deberán comenzar a procurar que el producto de su actividad justifique
y refleje el cumplimiento de las funciones que le han sido encomendadas, además
de asegurar que se incrementen los flujos de información hacia la comunidad.
Por otro lado, implica un fortalecimiento del concepto de ciudadanía, que ya no
se limita al proceso de elección de sus representantes, sino que adquiere un
rol proactivo y se involucra en el control de las acciones del Estado.
Este nuevo enfoque prevé una
participación activa y permanente de los ciudadanos tanto en la confección de
presupuestos como en los procesos de elaboración, ejecución y control de las
distintas políticas públicas. Esta situación supone la
necesidad de contar con herramientas que permitan una planificación
participativa. El desarrollo de un Plan
Estratégico Participativo es el marco rector para la Administración Municipal,
que establece la visión y fija el rumbo del desarrollo de la comuna. En todo
Plan Estratégico deben quedar plasmadas las principales demandas sociales y los
retos que deben ser asumidos con responsabilidad por el gobierno y la comunidad
a fin de fortalecer la vida económica y social del Municipio. (Darquea Sevilla, 1994)
El Plan
Estratégico Municipal es una nueva forma de gobernar a nivel local, en un clima
de consenso y de participación colectiva. Implica una metodología de cambio en
la cultura municipal que permite superar los viejos métodos de la imposición
con nuevas formas de anticipación de lo deseado y de lo posible. Es un pacto
entre los agentes económicos y sociales para dar la gobernabilidad de la
ciudad, como sistema para la toma de decisiones.
5.3 El incremento del papel municipal en el desarrollo
local
Es dable reconocer que el Estado Nacional, Provincial y Municipal han abandonado paulatinamente su papel de interventor directo en el desarrollo económico; en su lugar, tiende a actuar como facilitador de condiciones adecuadas para el desarrollo empresarial y emisor de políticas concertadas.
En general,
puede afirmarse que durante décadas, las acciones para lograr el desarrollo
económico tuvieron como protagonistas a los Gobiernos Nacional y Provinciales.
El redescubrimiento que, en los últimos años se hizo de los Municipios, hace
que hoy se replanteen las funciones económicas de éstos. Como consecuencia,
resulta indispensable dotar a las comunas de herramientas de promoción y apoyo,
de modo tal de hacerlas más viables, competitivas y atractivas para las
radicaciones empresarias. (Albuquerque, 1997)
En este marco
general, algunas de las medidas al alcance de los gobiernos locales son las
siguientes:
1. Crear
ámbitos específicos en los Municipios (Áreas de Desarrollo Municipal -ADM-) que
permitan una vinculación estrecha entre los primeros y el sector empresario a
efectos de apoyar sus esfuerzos y contribuir a su competitividad garantizando
las fuentes de trabajo del lugar.
2. Instalar
la infraestructura tecnológica necesaria para recibir y procesar la información
económica adecuada, que de una eficiente asistencia a las empresas del área de
influencia del municipio.
3. Creación
de espacios físicos para el alojamiento inicial de las empresas, a la manera de
Parques Tecnológicos, Incubadoras de Empresas, etc.
4. Gestionar
la formación necesaria para estimular el aprender a emprender, así como para
lograr la consolidación estratégica una vez creada la empresa. Apoyar,
acompañar e intermediar en la obtención de los recursos económico-financieros
existentes en los distintos niveles administrativos y privados.
Para los puntos 1 a 4:
Es dable destacar que en el caso que la escala de los municipios involucrados
no lo permita, deberán establecerse e institucionalizarse mecanismos de trabajo
en red con las entidades nacionales, provinciales o privadas que a tal efecto
estén dispuestas a colaborar.
5. Capacitar
a los funcionarios municipales en temáticas de estrecha pertinencia a estas
problemáticas.
6. Buscar
en forma sistemática ayudas económicas que contribuyan al financiamiento de
nuevas o reconvertidas empresas.
7. Apoyar
la búsqueda de ayudas de soporte comercial para manifestaciones feriales,
consorcios, estudios sectoriales y de mercados. así como la organización de
acontecimientos (exposiciones, conferencias, debates, seminarios, premios,
etc.).
5.4 Fortalecimiento, institucionalización, y establecimiento de redes de cooperación entre las distintas estructuras de apoyo a los municipos, sean éstas de jurisdicción provincial, nacional, internacional o privadas.
Tal como se afirmara oportunamente, teniendo en cuanta la pequeña
escala de estas comunas, es necesario trabajar sobre las distintas organizaciones ligados al quehacer municipal en los distintos niveles de
gobierno y en el sectos privado.
1. Fortalecer,
institucionalizar, y establecer redes de cooperación entre las distintas
estructuras de apoyo a los municipos, sean éstas de jurisdicción provincial,
nacional, internacional o privadas.
2. Fomentar
la capacitación de los recursos humanos -de las organizaciones señaladas en el
punto anterior- en el marco de las caractarísticas propias de las comunas de
tercera categoría.
6. Bibliografía
citada en el presente documento
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Económico Local”. Documento de Trabajo del Instituto Latinoamericano y del
Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) Nº LC/IP/G.104. Santiago de
Chile.
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modelo de gestión local. Municipio y Sociedad Civil en Argentina”. Oficina
de Publicaciones del CBC - Universidad de Buenos Aires. Buenos Aires.
Darquea
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y Thompson Fred.1997. “Un modelo para la nueva gerencia pública: lecciones de
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Oszlak, Oscar. 1992. “Estado y Sociedad: Las Nuevas Fronteras”. Trabajo
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Ramos, María
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1996. “Articulación, negociación, concertación”, Acto Social, Año V, Nº
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Tecco, Claudio.
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García Delgado, Daniel (Comp). “Hacia un nuevo modelo de gestión local.
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- Universidad de Buenos Aires. Buenos Aires.