GOVERNANCE
REGIONAL*
Resumen: El artículo se propone
contribuir al desarrollo de “una nueva epistemología regional". Precisa
para ello un concepto de región subnacional interprovincial, a la que entiende
como un sistema de relaciones sociales diferenciado, complejo, flexible y
abierto, como una política pública diversa (una “macropolítica”) que involucra
a múltiples actores gubernamentales y no gubernamentales, como, en fin, un
“proyecto colectivo”. Sostiene luego que el paradigma teórico de la governance, articulado con el enfoque
neo-institucional y el análisis de redes, permitirá conocer adecuadamente el
sistema de relaciones regionales.
Como una aplicación de las
ideas anteriores, el trabajo muestra luego las redes de desarrollo regional
detectadas en el caso de la Región Centro de la República Argentina, a partir
de las reputaciones de poder o influencia. Caracteriza asimismo dichos sistemas
teniendo en cuenta la estratificación de la influencia, los sectores
involucrados y los recursos de poder y formula algunas conclusiones que surgen
de esa caracterización.
Palabras claves: región subnacional – governance – neo-institucionalismo – análisis de redes – innovación
institucional
"...Gran
parte del conocimiento que se tenía sobre la fenomenología del desarrollo
regional ha dejado de tener relevancia, entre otras razones, por la
transformación de contextos 'cerrados' en 'abiertos' y por los efectos de la
Revolución científica y tecnológica sobre la 'fricción de la distancia'. Ello
explica la renovación epistémica en marcha. Los conocimientos sobre 'lo
regional' están en plena transformación y resulta difícil predecir un resultado
final o definitivo. Tal vez lo único claro resulte el absurdo de permanecer
apegado al pasado" (Boisier, S., 1995:1)
1. Precisiones introductorias
Interesa en este trabajo abordar el fenómeno regional subnacional interprovincial en la República Argentina, el que se sitúa en la intersección de dos procesos, que a su vez se inciden recíprocamente: el de la complejización, originada por las fuerzas de apertura, multiplicación y dispersión hacia afuera y hacia adentro del Estado-nación asociadas a la globalización, por una parte, y el de los cambios en las modalidades de intervención y gestión del Estado, por la otra. Respuesta a la vez que manifestación, pues, de una realidad modificada, el fenómeno regional requiere de nuevos conceptos y nuevas estrategias metodológicas para su conocimiento.
En
este orden de ideas y como punto de partida para todo análisis, se propone
entender a la modalidad regional aquí considerada[1]
como “... un sistema de relaciones
sociales altamente interdependientes, diferenciadas y/o complementarias y
territorialmente organizadas cuyo vigor, en términos de desarrollo de
potencialidades y capacidad de persistencia, se asocia a su aptitud para
interrelacionarse con otros sistemas sin afectar negativamente su capital
sinergético” (Parmigiani de Barbará, M.C., 2000: 97)[2]..
En tanto modalidad territorial del diseño organizacional del poder, la región bajo examen lleva ínsita no
sólo la articulación con el espacio sino una dimensión de intencionalidad política[3]:
aparece en ella como dominante la noción de organización compleja en un territorio.
La
conceptualización adoptada permite acentuar la visión de región como “proyecto
colectivo”: es una formación social para el desarrollo económico y social (cf,
art.124 CN), y por consiguiente no es “algo que está ahí”, afuera de los
sujetos, sino un sistema de acción social voluntario, intencional, que en
consecuencia y a pesar de su necesaria referencia al espacio, no hay que
identificar con la geografía. La región subnacional emergente no es la
tradicional región geográfica, ni es sinónimo de región económica y como tal
configurada de modo causal por ciertas relaciones que tipifican una determinada
estructura de producción e intercambio de bienes, ni tampoco se resuelve en una
cuestión histórico-cultural o incluso jurídico-formal. Sin duda que todos estos
condicionantes pueden operar positivamente para la emergencia y desarrollo de
la región, pero si su aprovechamiento y maximización no es planteado como
estrategia -lo cual depende de preferencias, intereses y recursos de los
actores sociales concretos-, la región no se efectiviza. Dicha estrategia
conduce a un proceso centrípeto, en una dialéctica compensatoria intencionada de reducción de la
inestabilidad e incertidumbre.
Vinculados al carácter intencional de la región, hay que insistir en dos conceptos que funcionan con centralidad ordenadora: el de flexibilidad y el de coordinación. Particularmente importante es este último, dotado de especial capacidad descriptiva y explicativa, dado que la región que interesa es la intencional, en tanto proyecto de desarrollo. Su fuerza para concretarse como sistema efectivo de relaciones tiene pues como condición necesaria el consenso, es decir, manifiéstase como auto-coordinación, y no como coordinación jerárquica, diseñada e impuesta por el nivel central. Esta coordinación puede concretarse en una región asociativa o bien en una región virtual. Sin duda, las regiones interprovinciales argentinas emergentes, con la características de contigüidad territorial, permanencia y proyecto identitario común, corresponden al primer tipo.
Hay
que insistir en que la conceptualización propuesta no pretende ignorar la fuerza
de los múltiples factores que constriñen o facilitan el desarrollo económico y
social y, en consecuencia, los procesos de regionalización a él asociados.
Entre dichos factores ya al comienzo se hizo referencia, por caso, al contexto
globalizado, dentro del cual “debe” (enúnciase prescriptivamente, en el
carácter de respuesta posible al desafío y a la oportunidad) emerger la
región-proyecto colectivo. Boisier lo formula con gran lucidez: “Nuestra
posición es que el crecimiento económico de un territorio, en el
contexto de un sistema más y más globalizado, tiende a ser más y más exógenamente determinado. ...Esta
afirmación va de la mano con otra, que sostiene que el desarrollo de un
territorio, en el mismo contexto globalizado, debe ser el resultado de
esfuerzos endógenos, una afirmación de profundas y amplias repercusiones en
varios campos, que llega hasta la cuestión de la cultura y de los mecanismos de
defensa social frente a una posibilidad de alienación total” (1997: 3-4)[4].
El
caso de la Región Centro de la República Argentina ejemplifica bien la lógica
enunciada: ella surge en el marco del Mercosur y de la política de
“regionalismo abierto”[5],
básicamente para concretar un corredor de negocios bi-oceánico. La respuesta al
nivel exógeno[6] busca de tal
modo aprovechar la oportunidad histórica para activar otras regiones que puedan
quebrar el crónico desequilibrio argentino a favor de la ciudad de Buenos Aires
y su área de influencia. Formalizada con la firma del Tratado de Integración
Regional entre las Provincias de Córdoba y Santa Fe, el 15 de agosto del año
1998, a las que se incorporó la Provincia de Entre Ríos en abril de 1999 (si
bien ésta aún no ratificó el tratado), se apoya endógenamente en varios
factores tales como el federalismo de concertación estimulado por la reforma
constitucional de 1994, una excelente ubicación en el llamado “corredor austral
de crecimiento” (aunque con serias falencias en materia de infraestructura de
comunicaciones), la complementariedad económica acompañada por indicadores de
desarrollo semejantes (particularmente respecto a las provincias de Córdoba y
Santa Fe) y un sector no estatal bastante dinámico, en el marco de un proceso
generalizado de retracción de la matriz estadocéntrica, entre otros.
En
relación al último factor, hay que tener presente que la
emergencia de innovaciones en la estructuración territorial del poder a través
de la creación de regiones subnacionales no es ajena al acrecentamiento de la
complejidad social y a las nuevas y aumentadas exigencias de coordinación por
parte de una instancia estatal cuya centralidad ha desaparecido o se ha
debilitado. Afirmaciones como las del paso “de un Estado red en lugar de un Estado pirámide”
(Kliksberg, 1994:33), “del Estado céntrico a la sociedad de redes” (Messner, 1999:77), o las denominaciones “Estado
cooperativo” o “Estado negociador” u otras análogas, son hoy corrientes en la
literatura sobre reforma del Estado y análisis y gestión de políticas públicas.
Todo ha conducido a un sensible ascenso de la complejidad social, con una mayor
diferenciación e interdependencia entre los subsistemas (económico, político,
jurídico, educativo, sanitario, etc.) y hacia su interior (especialización y
sectorización de actividades). Emerge una “sociedad organizacional” con múltiples
actores colectivos (partidos políticos, clubes, ligas, empresas, asociaciones
de intereses o intermedias de diversos grados, organizaciones solidarias,
iglesias, etc.), una "sociedad policéntrica sin vértice ni centro" si
esta expresión de Luhmann se reduce a su justo límite: el de una lógica
relativamente autónoma de los subsistemas, cuyo campo propio se afirma y
expande a través del accionar estratégico de actores con intereses
condicionados (no determinados) por dicha lógica (Parmigiani de Barbará, 1997:
266 y 272/273).
Por ejemplo en el caso aquí abordado, el de la Región Centro, ya en la etapa
anterior a la firma del Tratado de Integración entre las Provincias de Córdoba
y Santa Fe para institucionalizarla formalmente, diversos actores no gubernamentales
se habían pronunciado públicamente apoyando y estimulando el emprendimiento y
se hicieron luego presentes en la firma del mencionado instrumento legal (Bolsa
de Comercio de Córdoba, Academia Nacional de Derecho, Cámara de Industriales
Metalúrgicos, Unión Industrial de Córdoba, el sector sindical metalúrgico a
través de SMATA, entre otros).
2. Propuesta
teórico-analítica.
Si de conformidad a las precisiones
anteriores, corresponde acentuar en la consideración de la región subnacional
interprovincial su impronta relacional y
de coordinación horizontal o negociada, orientada al desarrollo económico y
social, en un mundo globalizado y de fronteras porosas entre lo público y lo
privado, proponemos aquí responder a la demanda formulada por Boisier respecto
a “una nueva epistemología regional” desde el paradigma de la governance.
Los enfoques de governance están presentes desde
mediados de la década del setenta en los desarrollos teóricos que acentúan el
papel de la coordinación en diversos campos, como en el económico (a través del
cuestionamiento de la rígida distinción mercado/Estado o mercado/jerarquías
corporativas unitarias) o en el de las relaciones internacionales (contra el
realismo convencional con el orden centrado en el Estado-nación soberano).
Muchos cientistas políticos, por su parte, han priorizado para la comprensión y
direccionamiento de los proceso de políticas el “enmarañamiento” –cada vez más
complejo, por lo demás- de redes de poder y otras formas de relación entre
agencias gubernamentales y actores no gubernamentales, así como entre niveles
diversos de gobierno (nacional, supranacional y subnacional). El campo general
de estudios de la governance, como
dice Bob Jessop (1999: 52)[7]
“...podría ser definido como el campo de resolución de problemas
(para)políticos (en el sentido de búsqueda colectiva de objetivos o realización
de propósitos colectivos) en, y a través de, configuraciones específicas de
instituciones, organizaciones y prácticas gubernamentales (jerárquicas) y
extragubernamentales (no jerárquicas)”.
Este
laboreo teórico se corresponde bien con las preocupación por la
“gobernabilidad” que se ha reinstalado en los últimos años en la praxis
política de los Estados. Esta preocupación no tiene que ver ya tanto con el
objetivo de la estabilidad sistémica y la correspondiente adecuación entre
demandas y respuestas, cuanto con el desafío de superar o paliar los efectos
negativos de las denominadas “reformas de primera generación” (privatización,
desregulación, achicamiento del aparato burocrático y descentralización), en un
esfuerzo por lograr instituciones y prácticas que promuevan, realicen y
sostengan el desarrollo humano, particularmente de los sectores más excluidos.
Se ha tornado ésta una cuestión sobre la que insisten los propios organismos
internacionales de crédito y cooperación que han prohijado –y continúan
apoyando, en general- a las reformas de primera generación. Resulta ilustrativo
en tal sentido el documento emitido en el año 1997 por el Management and
Governance Development Programme (MGDP), organismo dependiente del Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo; el mismo, luego de reiterar el concepto
más primigenio de “gobernabilidad” como “gobierno” al definirla como “...el
ejercicio de la autoridad política, económica y administrativa para gestionar
los asuntos de una nación”, agrega que se trata de “... los complejos
mecanismos, procesos e instituciones a través de los cuales los ciudadanos y
grupos sociales articulan sus intereses, ejercen sus derechos y obligaciones
legales, y median sus diferencias”. Obsérvese que mientras la primera parte de
la definición privilegia la problemática de la gestión –a cuya eficientización
apuntan las reformas de segunda generación con procesos de reingeniería
institucional y formación de recursos humanos-, la segunda enfatiza el
significado de las estrategias de articulación con la sociedad civil.
Ambos
aspectos son complementarios y así se manifiestan en la cuestión regional
subnacional examinada, la que debe ser analizada como una política pública para
el desarrollo, hoy también destacada en la agenda de innovaciones y ubicada
dentro de las reformas de segunda generación en marcha. Su tratamiento como
política pública es teóricamente consistente, pues implica un proceso relacional
de solución de problemas y producción de bienes colectivos, con complejos
momentos de decisión e implementación; en verdad, la regionalización integra un
verdadero “paquete” de políticas (de desarrollo de infraestructura para el
transporte y las comunicaciones, crediticia, de regulación de honorarios
profesionales, de promoción del comercio exterior, educativa, fiscal, de
seguridad, etc.).
Asimismo,
en tanto dicho proceso se efectiviza a través de relaciones de coordinación
interjurisdiccional negociada entre diversos órdenes de gobierno, en ejercicio
de las facultades concurrentes o compartidas, así como con actores no
gubernamentales y entre éstos, a los fines de la promoción del desarrollo
económico y social, surge una malla de relaciones. Ésta debe ser captada y
caracterizada en un “sociograma regional”, el cual orienta sobre las
debilidades y fortalezas de una región. El enfoque
del análisis de redes provee instrumentos teóricos y técnicos para tal
tarea, así como su utilización dentro de otro enfoque, el neoinstitucional centrado en actores[8],
le otorgará suficiente amplitud analítica y reforzará el paradigma de la governance evitando incurrir en
cualquier descontextualización de la acción social.
La
propuesta teórico-metodológica reseñada exigirá pues diversos niveles de
análisis al estudiar la política pública compleja en que consiste el desarrollo
regional. Ellos son:
-
La contextualización de la acción en el marco
institucional[9], fundamentalmente
jurídico. Este marco es considerado dinámicamente, como conformador de las
orientaciones de acción pero a la vez transformado por ellas; el mismo dota de
certeza y previsibilidad a las conductas, las hace más regulares y expectables,
en un entorno de sucesos de alta y rápida variabilidad.
-
La contextualización de la acción en relación
a otras variables estructurales (económicas, históricas, geográficas,
socio-culturales) que se manifiesten de interés como constriñentes o
habilitantes de las conductas relativas al fenómeno bajo estudio.
-
La determinación de la constelación de
actores interactuantes y su caracterización según prominencia y sector
subsistémico de actividad, capacidades (recursos) e intensidad de relaciones
(cohesión) y semejanza de pautas de relaciones entre ellos (equivalencia
estructural).
-
La determinación de la orientación a la
acción, lo que exige a su vez al analista realizar sucesivas diferenciaciones
en dos nuevos niveles: el cognitivo y el motivacional.
El esquema analítico que precede, en
sus sucesivos niveles, ha sido utilizado para una investigación sistemática
sobre la Región Centro de la República Argentina.[10];
en lo que sigue, se presentan algunos de sus resultados, seleccionado aquellos
orientados a una primera visualización de la
región como construcción relacional.
3. La Región Centro de la
República Argentina como red de relaciones para el desarrollo.
Al
indagar las relaciones entre actores para el desarrollo, no debe perderse de
vista que el bien común no es -como en el modelo del
mercado- el resultado de una “mano invisible”, el subproducto no buscado de una
acción dirigida a fines, sino el producto buscado de una acción que se
estructura colectivamente y que desarrolla múltiples redes de intercambio no
limitadas al corto plazo; éstas requieren medios generalizados como poder o
influencia, disponibilidad de bienes o servicios para transacciones, confianza,
información, etc. Se considera en este artículo la primera reticulación, la que
resulta del poder o influencia “intercambiado” en la cuestión regional, que es
la que define los límites del sistema.[11]
3.1 Composición y estructura
de las redes de influencia
Deben
reconocerse como actores reputados relevantes en un sistema de decisión política
regional, a individuos y organizaciones participantes tanto en los ámbitos
gubernamental como no gubernamental, sean de carácter regional o extraregional,
que desarrollen actividades de índole política o social (incluidos en esta
última categoría también los económicos: productores, empresarios y negocios en
general), siempre que se los identifique por su capacidad de afectar procesos
de políticas públicas por otros, a su vez, también reconocidos por esta misma
capacidad. Esta última condición del reconocimiento por otro/s -que se ha
definido como el “principio de la mutua relevancia”-, opera en el contexto de
un sistema social dado como el criterio de inclusión/exclusión
(complejización/simplificación) mediante el cual se hace distinguible una red
de influencia política en tanto subsistema diferenciado.
La
relevancia del actor en la red se midió mediante un Indice de prominencia
ponderado (Ipr)[12]. Los
Cuadros 1 a 4 presentan el número de influyentes -organizados por sectores de
actividad social y ordenados de mayor a menor prominencia- que corresponde
sucesivamente a la red regional global y a las redes regionales de Córdoba,
Santa Fe y Entre Ríos. La primera red se trabajó sobre la totalidad de actores
y menciones (incluidas las menciones de actores localizados en una provincia
respecto a localizados en otra); las restantes, se trataron como subsistemas,
localizando en la red a actores de la misma provincia y respetando siempre el
criterio de la mutua relevancia. Se advierte que en ningún caso se mencionaron
actores no localizados en las provincias, es decir, extraregionales; la mención
a los Senadores y Diputados Nacionales pero provenientes de las provincias
signatarias no ha sido considerado una excepción a esta regla. También, que las
menciones se refieren en todos los casos a actores colectivos (a quienes se
entrevistó a través de su representante de mayor jerarquía), lo que es
coherente con la relevencia ya empíricamente verificada para sistemas de cierta
complejidad, sin perjuicio naturalmente de la existencia de liderazgos
personales dentro de la organización; pero la base organizacional del poder
social es un dato recurrente.
Cuadro 1: Red total de influencia
de la Región Centro por Sectores Institucionales según Rangos de Prominencia.
Provincias de Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos. N=105.
|
Rangos de |
Sectores institucionales |
|
||||
|
Prominencia |
Sector Gobierno |
Sector Empresarial |
Sector Profesional |
Sector Académico |
Sector Sindical |
Total |
|
0.0403-0.030325 |
3 |
5 |
- |
1 |
- |
9 (8.6) |
|
0.030324-0.02035 |
5 |
7 |
- |
1 |
- |
13 (12.4) |
|
0.0234-0.010375 |
21 |
5 |
- |
1 |
- |
27 (25.7) |
|
0.010347-0.0004 |
8 |
19 |
18 |
8 |
3 |
56 (53.3) |
|
Total |
37 (35.2) |
36 (34.3) |
18 (17.1) |
11 (10.5) |
3 (2.9) |
105 (100) |
El
número total de actores de la red global regional asciende a N=105, de los
cuales n= 44 corresponden a la Provincia de Córdoba, n= 23 a la de Entre Ríos y
n=34 a la de Santa Fe[13].
La especificidad de la red global (que es estrictamente la red regional) se
denota en que resultan localizados en ella n=4 actores más que los que
resultarían de la simple sumatoria de las otras redes; esto se debe a que
aparecen en la red global actores que han logrado prominencia por menciones de
actores de alguna de las otras dos provincias distintas a la que pertenece,
revelando ello interpenetración regional.
A
los fines del análisis, dos mediciones de interés descriptivo son el grado de
estratificación y el nivel de diferenciación social de la red. La primera tiene
que ver con el nivel de concentración de influencia que puede mostrar la red e
indica el grado de jerarquización existente entre los actores reputados como
influyentes. La segunda muestra la diversidad de la base social representada en
el red, es decir el alcance de la selectividad (inclusión/exclusión) que
manifiesta un sistema dado y, en consecuencia, evidencia qué sectores
institucionales expectablemente tienen potencial o efectiva participación en la
toma de decisión, sea través de conductas cooperativas o de veto.
Con
el objetivo de determinar el grado de jerarquización de la red se procedió a clasificar
el Indice de Prominencia de los actores por rangos. Para conocer su nivel de
diferenciación social se categorizaron las posiciones institucionales de los
actores, estableciendo su pertenencia a cada categoría en función de la
actividad principal[14].
Las
características más significativas de la red regional global se reproducen, en
términos generales, en las subredes.
Cuadro 2: Red de influencia de
Córdoba por sectores institucionales según rangos de prominencia. N=44.
|
Rangos de |
Sectores institucionales |
|
||||
|
Prominencia |
Sector Gobierno |
Sector Empresarial |
Sector Profesional |
Sector Académico |
Sector Sindical |
Total |
|
0.1292 – 0.097275 |
2 |
2 |
|
1 |
|
5 (11.4) |
|
0.09274 – 0.06535 |
5 |
4 |
|
|
|
9 (20.5) |
|
0.06534 – 0.033425 |
6 |
6 |
|
1 |
|
13 (29.5) |
|
0.033424 – 0.0015 |
1 |
5 |
6 |
2 |
3 |
17 (38.6) |
|
Total |
14 (31.8) |
17 (38.6) |
6 (13.7) |
4 (9.1) |
3 (6.8) |
44 (100) |
Cuadro 3: Red de influencia de Santa
Fe por sectores institucionales según rangos de prominencia. N=34.
|
Rangos de |
Sectores institucionales |
|
|||
|
Prominencia |
Sector Gobierno |
Sector Empresarial |
Sector Profesional |
Sector Académico |
Total |
|
0.1330 – 0.10 |
2 |
2 |
|
1 |
5 (14.7) |
|
0.09 – 0.067 |
4 |
3 |
|
|
7 (20.6) |
|
0.066 – 0.034 |
4 |
2 |
1 |
|
8 (23.5) |
|
0.033 – 0.0010 |
1 |
6 |
6 |
2 |
14 (41.2) |
Total |
11 (32.4) |
13 (38.2) |
7 (20.6) |
3 (8.8) |
34 (100) |
Cuadro 4: Red de influencia de Entre
Ríos por sectores institucionales según rangos de prominencia. N=23.
|
Rangos de |
Sectores institucionales |
|
|||
|
Prominencia |
Sector Gobierno |
Sector Empresarial |
Sector Profesional |
Sector Académico |
Total |
|
0.2571-0.2004 |
1 |
3 |
|
|
4 (17.4) |
|
0.2003-0.1437 |
5 |
2 |
|
|
7 (30.4) |
|
0.1436-0.087 |
5 |
|
2 |
|
7 (30.4) |
|
0.086-0.0303 |
1 |
|
3 |
1 |
5 (21.8) |
|
Total |
12 (52.1) |
5 (21.8) |
5 (21.8) |
1 (4.3) |
23 (100) |
La
lectura de los totales por columna de
los cuadros indica el nivel de actividades o sectores diferenciados que están
involucrados con poder o influencia en al cuestión del desarrollo regional; o
sea, la inclusión/exclusión en el sistema de la diversidad de actividades de la
base social de la región
La
categoría Gobierno comprende a las
organizaciones estatales, cualquiera sea su nivel jurisdiccional
político-territorial (Nación, Provincia o Municipios) o rol según la
distribución funcional horizontal del poder (ejecutivo, legislativo o judicial)
y sea que su acceso a los mismos sea a través de elecciones (en el caso
estudiado, Gobernadores, Cámaras de Diputados y Senadores provinciales y
nacionales, Ejecutivo Municipal, Concejos Deliberantes) o por asignación
(Ministerios, Secretarías, Subsecretarías, Poder Judicial).
Obsérvese
que no aparece el sector político no
gubernamental, que suele estar presente en algunas investigaciones de redes
de políticas; ello ese justifica, pues los partidos políticos están
indirectamente presentes en la estructura de poder a través de la ocupación de
cargos o roles en la estructura estatal por parte de sus miembros. Tampoco se
hace presente la categoría sector
comunitario, que incluye actores como Iglesias o clubes, ni el sector medios de comunicación. Ello es
coherente con el proceso de constitución de la Región Centro: por más que no
polariza sus objetivos hacia lo económico pues interesa también lo social,
político y cultural, han jugado un papel de peso los actores empresariales y
junto a ellos, los académicos (a través de dictámenes, estudios y promoción de
foros de discusión), como ya se advierte en la referencia sumaria sobre el
proceso de su emergencia, por los que estos últimos se diferencian como un
subsistema relativamente autónomo (sector
académico) de lo que podría denominarse cultural-comunitario, de menor
especificidad. La ausencia del sector medios de comunicación bien puede
explicarse por la ausencia de medios orales, escritos o televisivos de alcance
e impronta regional; en la medida en que se localicen en el futuro en la red,
se estará en camino de solucionar la carencia hoy existente de la insuficiente
difusión de la región y de sus realizaciones y demandas, contribuyendo al
desarrollo regional.[15]
A
la par del sector gubernamental, hallazgo expectable en todo estudio de
influencia política por la disponibilidad del recurso de producción normativa o
recurso de autoridad, como lo llama la teoría, resalta el peso cuantitativo del sector empresarial y su preponderancia
en los rangos de mayor prominencia. Un dato muy interesante es que mientras
en las redes de Córdoba y Santa Fe (Cuadro 2 y Cuadro 4) el peso se acentúa
(38.6% y 38.2% de los actores, respectivamente, frente al 34.3% de la red
global), en la de la Provincia de Entre Ríos (Cuadro 3) el sector pierde
presencia en la estructura de poder (21.8%) y la incrementa notoriamente el
gubernamental (52.1% frente al 35.2% de la red global). Estos hallazgos
reflejan la historia de la cuestión: hay una decisión de integración que el
Gobierno de esa provincia produce ante la invitación de los Gobernadores de
Córdoba y Santa Fe, no sin apoyo de sectores empresarios, por cierto, pero los
hechos dicen más de intercambios productivos y comerciales con las provincias
mesopotámicas o incluso con Uruguay o el sur de Brasil. Tampoco en la red
regional de Entre Ríos se localizan actores académicos, que aparecen incluso en
el primer rango de la estructura en las otras redes.
Mientras el sector empresarial tiene un fuerte presencia en la red, bajo las distintas formas de su actividad: agrícolo-ganadera, industrial (metalúrgica, alimenticia, construcción, agroindustria, etc.), comercial, financiera y servicios en general (transporte, turismo), los actores sindicales son pocos y de muy baja prominencia. En todas las redes las organizaciones profesionales, aún cuando se articulen en número interesante, no poseen alta prominencia; en realidad, ellas se han activado más tardíamente que el sector empresarial, disponen de menos recursos de poder en general -también para las cuestiones de desarrollo regional- y su movilización ha acaecido sobre todo a raíz de cuestiones muy específicas del sector pero que integran con otras (impuestos, energía eléctrica, etc.) la estructura de costos que los empresarios quieren plantear en la discusión y resolver: desregulación de honorarios profesionales, aportes a las Cajas profesionales, régimen de regulación de la matrícula. Resta llamar la atención sobre la débil presencia de los municipios –no obstante el extendido proceso de descentralización, particularmente en Córdoba-, al punto que sólo se localizan en la red las ciudades capitales de provincia, el municipio de Rosario (centro urbano santafecino de singular envergadura, dotado del valioso recurso de un puerto para buques de gran calado y que compite por la preeminencia provincial) y otras cuatro ciudades importantes. No obstante, hay que rescatar interesantes experiencias conjuntas en localidades de la zona de frontera que, si bien no está presente en ellas la perspectiva de inserción en un proyecto regional, configuran un sustrato que contribuye a la solidez del espacio regional en tanto sistema de relaciones.
El
sistema de relaciones de poder adquiere una conformación piramidal -como es previsible
a cierto nivel de diferenciación y complejidad-, pero la estructura confirma la
horizontalización de las relaciones entre
estado y sociedad civil que fuera uno de los supuestos del presente
trabajo, así como que dicha tendencia se refuerza a mayor desarrollo y
complejidad social (caso de las redes de influencia en Córdoba y Santa Fe, en
relación a Entre Ríos).
3. 2 Los recursos de
influencia.
La selectividad propia del principio de mutua relevancia, en tanto va operando con el criterio de inclusión/exclusión, es el resultado de la atribución de influencia que tiene lugar por los actores en un sistema de acción social. En tal sentido, hay que recalcar que el poder no es nunca algo “poseído” sino “atribuido”; se tiene poder o influencia en tanto otros reconocen la capacidad actual o potencial de obrar con eficacia en relación a algo y dicha capacidad es reconocida asociada a la disponibilidad o accesibilidad a determinados recursos considerados valiosos.
Los recursos pueden ser múltiples y de variado tipo: autoridad (en el sentido jurídico-formal de la competencia para la distribución autoritativa-coactiva de bienes o valores societales), prestigio, riqueza, información, capacidad de movilización de intereses o de persuasión, relaciones sociales a las que accede, entre otros. Para conocer los recursos de influencia, se requirió información a los entrevistados a través de la siguiente pregunta: ¿Cuáles son, en su opinión, los recursos en que apoyan su influencia las organizaciones por Ud. mencionadas?(Por favor, utilice como guía la presente tarjeta y haga referencia a cada organización; puede elegir más de un recurso y agregar otros)
El Cuadro 5 presenta
un análisis a nivel agregado de los recursos, en porcentajes sobre el volumen total
de recursos reconocidos, mientras el Cuadro 6 agrupa las once modalidades de
recursos en tres categorías o tipos (recursos económicos, recursos políticos y
recursos de experticia); en ambos casos la información se diferencia por
provincia.
Cuadro 5: Peso relativo de los
recursos de influencia sobre el volumen total de recursos de influencia
reconocidos por los actores prominentes. En porcentajes*.
|
Recursos |
Córdoba N=438 |
Entre Ríos N=246 |
Santa Fe N=248 |
|
1 - Capacidad económica |
8.22% |
8.13% |
7.26% |
|
2 - Influencia política |
15.53% |
12.60% |
16.53% |
|
3 - Movilización en su sector |
5.25% |
7.72% |
4.03% |
|
4 - Movilización en su sector y en otros |
8.22% |
7.72% |
6.05% |
|
5 - Repercusión en la opinión pública |
7.76% |
15.86% |
9.68% |
|
6 - Liderazgo en su sector |
6.62% |
6.50% |
3.63% |
|
7 - Liderazgo en su sector y en otros |
2.74% |
3.26% |
3.63% |
|
8 - Conexiones a nivel económico |
5.94% |
8.94% |
7.66% |
|
9 - Conexiones a nivel político |
7.53% |
9.35% |
7.66% |
|
10 - Manejo de información |
13.47% |
8.13% |
13.31% |
|
11- Manejo de recursos técnicos |
12.78% |
7.32% |
11.29% |
|
12 Relaciones extralocales |
5.71% |
4.47% |
8.87% |
|
13 – Otros |
0.23% |
0% |
0.40% |
|
Total |
100 % |
100 % |
100 % |
(*) Porcentajes calculados sobre el total de recursos atribuidos por el conjunto de entrevistados a los actores reconocidos como los más influyentes entre los seleccionados por cada entrevistado.
Cuadro
6: Recursos agregados.
|
Recursos |
Córdoba |
Entre Ríos |
Santa Fe |
|
Recursos
económicos: |
|
|
|
|
1 -Capacidad económica |
14.16% |
17.07% |
14.92% |
|
8 - Conexiones a nivel económico |
|
|
|
|
Recursos políticos |
|
|
|
|
2 - Influencia política |
|
|
|
|
3 - Movilización en su sector |
|
|
|
|
4 - Movilización en su sector y en otros |
53.65% |
63.01% |
51.21% |
|
5 - Repercusión en la opinión pública |
|
|
|
|
6 - Liderazgo en su sector |
|
|
|
|
7 - Liderazgo en su sector y en otros |
|
|
|
|
9 - Conexiones a nivel político |
|
|
|
Recursos de experticia |
|
|
|
|
10 – Manejo de información 11 – Manejo de recursos técnicos |
26.25% |
15.45% |
24.60% |
Los datos traducen los supuestos
conceptuales enunciados al comienzo de los presentes desarrollos: la
construcción regional porta “intencionalidad política”, es un “proyecto
colectivo” y entonces, aunque los actores económicos en la red son muchos y
prominentes, ellos han participado en realidad de un proceso en el que más que
los recursos económicos ha interesado la capacidad para coordinar y movilizar a
actores gubernamentales y no gubernamentales. Por la misma razón, en su mayoría
los actores económicos prominentes no son por eso empresas -que también las
hay, aunque no en los dos primeros rangos de influencia-, sino corporaciones de
diversos grados (cámaras, federaciones, uniones, etc.). Además estos actores, a
través de sus departamentos técnicos (como el Instituto de Investigaciones
Económicas de la Bolsa de Comercio de Córdoba), así como de las organizaciones
académicas (Academia Nacional de Derecho de Córdoba, Universidad Nacional de
Córdoba y otras), han recurrido frecuentemente a estudios y dictámenes, es
decir, han buscado conocimiento técnico e información en el proceso de su
involucramiento en el desarrollo regional. No es de extrañar, pues, que los
recursos de experticia aparezcan relativamente altos. Si ello se aúna a la
capacidad de coordinar referida antes, pareciera existir a tenor de los
recursos una razonable posibilidad de consolidación de la Región Centro.
Un comentario aparte corresponde a Entre Ríos: esta provincia, - coincidentemente con una menor diferenciación de su estructura social, a la vez que con un proceso de construcción regional menos horizontalizado en la relación Estado - sociedad civil, que ya se ha descripto-, presenta una mayor concentración de recursos políticos, en mengua de los de experticia. Queda abierto el interrogante si estos recursos de poder -más fluctuantes que los económicos o técnicos- adquirirán la fuerza suficiente para asegurar la articulación a la Región Centro: a más de dos años de firmado el Tratado, la provincia aún no lo ha ratificado.
Como se advertirá, la distinción establecida en relación a los recursos políticos no persigue un interés meramente conceptual. La relevancia de su precisión interesa en cuanto indicador de la capacidad del sistema de decisión de articular horizontalmente los esfuerzos colectivos hacia la consecución de los objetivos de la política propuesta (governance).
Reflexiones
finales a modo de conclusión
La inquietud que subyace al estudio
de las formaciones regionales, como es el caso de la Región Centro de la
República Argentina aquí presentado, es aquella que tiene que ver con el
“esquivo” desarrollo y de la que forman parte las reiteradas frustraciones
latinoamericanas derivadas de grandes entusiasmos fundacionales que concluyen,
con demasiada frecuencia, en meras fachadas jurídicas formales.
Dado que las teorías sobre
innovación institucional enfatizan que el único modo de asegurar la innovación
es vigorizando las relaciones interpersonales e interorganizacionales y
desarrollando percepciones y actitudes mutuas conducentes a la coordinación de
la decisión y la gestión, indagar las fortalezas y debilidades de la Región
Centro a este respecto ha parecido el camino más fructífero para una
contribución a su afianzamiento.
A tales fines, y recordando el
estímulo de Boisier en orden a elaborar "una nueva epistemología
regional", hemos propuesto un concepto y una caracterización del fenómeno
regional que resulte, por una parte, lo suficiente flexible como para adecuarse
a situaciones en rápida mutación y, por la otra, lo necesariamente riguroso
para constituirse en el punto de partida de una operativización válida para la
investigación empírica.
Estimamos haberlo logrado,
recurriendo a la idea de región como sistema de relaciones sociales
diferenciado, complejo, flexible y abierto, como una política pública diversa
(una “macropolítica”) que involucra a múltiples actores gubernamentales y no
gubernamentales, como, en fin, un “proyecto colectivo”. El paradigma de la governance -al que hoy mucho se
recurre-, articulado con el enfoque neo-institucional y el análisis de redes,
permite detectar aquello sobre lo que insistimos: las interrelaciones entre
actores.
Como una aplicación de ello, el
presente trabajo muestra las redes de desarrollo regional detectadas en el caso
de la Región Centro de la República Argentina. En ellas, promisoriamente para
las nuevas modalidades de conducción política, se localizan no sólo
organizaciones gubernamentales sino también del sector privado, particularmente
empresas, así como organizaciones académicas, profesionales e incluso, aunque
en medida muy escasa, sindicatos. Si esta interpenetración entre lo público y
lo privado es positiva, pues denota un entramado asentado con seguridad sobre
algo más que las declamaciones formales (negocios, prestación de servicios,
etc.), ella ha permitido advertir también la ausencia del sector
socio-cultural. Contrariamente a lo afirmado pues por el Tratado de Integración
respectivo y sostenido enfáticamente por quienes la diseñaron jurídicamente, la
región interprovincial subnacional emergente es (o ha comenzado siendo, si se
prefiere) una región con neta orientación económica. Reproduce así, por lo
demás, lo que está tipificando a los procesos de regionalización en el mundo
globalizado.
Otra ausencia significativa es la de
los municipios. Salvo las ciudades capitales, las otras, pocas, tienen escasa
prominencia en la reticulación del poder regional. Tal parece como si la región
hubiera nacido centralizada, en la época de la descentralización.
Digamos finalmente que, desde que
surgiera, mucho se ha repetido la palabra “desafío” para esta región. Lo
importante quizás es comprender que no se trata de un desafío que reitera otros
anteriores de la historia federal argentina. Es un desafío totalmente nuevo: el
del mundo globalizado, el de las comunicaciones, el del conocimiento; un mundo
complejo, de la coordinación cooperativa y la flexibilidad.
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* El presente trabajo reproduce en lo fundamental el
artículo homónimo incluido en el Anuario
V/2001, del Centro de Investigaciones Jurídicas y Sociales de la UNC.
** Doctora de
Derecho y Ciencias Sociales. Secretaria de Asuntos Académicos de la Universidad
Nacional de Córdoba y
Profesora de Derecho Político en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de
la misma Universidad. Se ha desempeñado asimismo como Profesora de Teoría del
Estado y del Gobierno en la Facultad de Ciencia Política y RR II de la
Universidad Católica de Córdoba. Investigadora; su línea de trabajo se ubica
dentro del análisis de políticas públicas, con particular referencia a
políticas de innovación institucional y reforma del Estado.
[1] La mayoría de las aseveraciones de tipo teórico y en todo caso, siempre las nucleares, son en verdad extensivas al fenómeno regional en general, con las especificaciones convenientes. Para evitar éstas, el concepto se circunscribe a la formación subnacional, problemática por la que se interesa el artículo.
[2] En el trabajo que se cita, se ha analizado detenidamente este concepto, así como mostrado empíricamente su potencialidad descriptiva respecto a la Región Centro de la República Argentina
[3] “El organizar es un obrar encaminado a promover y a realizar aquellas acciones (u omisiones) necesarias para la existencia actual y constantemente renovada de una estructura efectiva ordenada (organización)” (HELLER, H., Teoría del Estado, FCE, 1987, p. 249)
[4] El subrayado, en el original.
[5] En la década de los años noventa, Argentina optó por la estrategia del "regionalismo abierto" que consiste en formar un bloque en un marco de creciente interdependencia a nivel regional y en un contexto de apertura y desregulación generalizado. El objetivo central es aumentar la competitiviad y contribuir a formar una economía más abierta y transparente multilateralizando el comercio. Esta estrategia de emblocamiento responde pues a tres principios: constituir una zona de libre comercio, fijar un arancel externo común no muy alto y la búsqueda de nuevos socios.
[6] Por cierto, la distinción entre ambos niveles es útil siempre que no se pierda de vista su interpenetración.
[7] JESSOP, B. – Crisis del Estado de Bienestar, Universidad Nacional de Colombia, Siglo del Hombre Editores, 1999, p. 152.
[8] Para la explicación de ambos enfoques puede verse PARMIGIANI DE BARBARÁ, M.C. – “Sociedades diferenciadas sin conducción poítica? Un aporte para la discusión desde el interés empírico”, en Anuario III, CIJS/UNC, 1997, págs. 261-273.
[9] Luego del predominio behavorista de las décadas de los cincuenta y sesenta, el concepto de institución ha recobrado la importancia analítica que tradicionalmente ha tenido en los estudios sociales. Sin embargo, su formulación no siempre es clara y, aún cuando ello no suceda, hay desacuerdos significativos entre reputadas teorías. A los efectos del presente artículo, adóptase la siguiente definición de Hall: “Las instituciones son las reglas formales, los procedimientos de acuerdo (compliance) y las prácticas standard operantes que estructuran la relación entre individuos en diversas unidades de la comunidad política y económica” (HALL,P. - Governing the Economy: The politics of state intervention in Britain and France, Nueva York, Oxford University Press, 1986, p. 19). Advertimos que la noción de “prácticas operantes” debe ser entendida como aquéllas generadoras de “reglas de juego” cuyo incumplimiento da lugar a una sanción.
[10] Proyecto “Percepción y estrategias de actores gubernamentales y no gubernamentales en la construcción de la Región Centro de la República Argentina”, dirigido por la autora; con subsidio SeCyT y Conicor/ANPCyT, período 1998/2000. Se ha relevado en el mismo una información cuanti-cualitativa abundante y rica en matices, que ha sido materia de una reciente publicación donde se la sistematiza e interpreta en su totalidad (Parmigiani de Barbará, M.C., 2001b).
[11] En la investigación mencionada se han obtenido asimismo interesantes resultados en las mediciones de cohesión aplicadas a las relaciones profesionales, de intercambio de información y de confianza entre los actores regionales.
[12] Elaborado por Diaz de Landa y Parmigiani de Barbará (v. “Redes de influencia política, poder y desarrollo local” en Hacia un nuevo modelo de gestión local. Municipio y Sociedad Civil en Argentina. Buenos Aires FLACSO, Of. de Pub. CBC/UBA, UCC., 1997).). El mismo es compatible con la lógica estructural del análisis de redes y permite evitar distorsiones derivadas de falta de información por imposibilidad de entrevistar a algunos actores reputados influyentes; su fórmula es la siguiente:
Indice
de Prominencia o Influencia reputada
Ipri= (ΣMji / ΣM) * (ΣIj / nj); donde:
Ipri: Indice de prominencia reputado del actor i.
ΣMji: Suma de menciones que el actor i ha recibido de otros actores j.
ΣM: Suma de menciones realizadas por el total de los entrevistados.
ΣIj: ΣMkj / ΣM donde ΣMkj es la suma de menciones que el actor j ha recibido de otros actores k,
incluyendo el actor i, y ΣM la suma de menciones realizadas por el total de los entrevistados.
nj: El número de actores j que mencionaron al actor i.
Los datos para la medición se obtuvieron de entrevistas aplicadas a los actores involucrados en base a un cuestionario semi-estructurado, siguiendo el procedimiento de encuesta de élite y de la técnica de bola de nieve.
[13] Se logró entrevistar al 88% de los influyentes de la red, por lo que ésta presenta un muy buen grado de validez y puede considerarse cumplido el principio de exhaustividad por saturación.
[14] Para la definición de los rangos de prominencia se determinó el valor medio de la serie ordenada de prominencia que presenta cada red. Se toman luego dos sub-series ordenadas según la formen valores por encima o por debajo de aquél y se determina de nuevo el punto medio de cada una de las subseries.
[15] Esto fue planteado expresamente y con gran lucidez por un representante del sector empresarial asistente al Foro de Entidades Empresarias de la Región Centro (Córdoba, mayo de 1999)